Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 3 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1304/17 oddalił skargę A S.A. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Treść uzasadnienia tego wyroku dostępna jest na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i utrzymał w mocy postanowienie wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na:
- a) błędnej wykładni art. 130 § 1 i 2 KPA w związku z art. 30 ust. 1 i 2 Prawa energetycznego ("PE"), art. 479 KPC oraz art. 18 EgzAdmU i w konsekwencji niezastosowaniu art. 130 § 1 i 2 KPA;
- b) błędnej wykładni art. 16 KPA w związku z art. 30 ust. 1 PE;
- c) błędnej wykładni art. 479R KPC;
co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ("Prezes URE") jest z mocy prawa natychmiast wykonalna i nałożona na jej podstawie kara pieniężna podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, pomimo wniesienia odwołania od takiej decyzji do Sądu Okręgowego, Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie;
- d) błędnej wykładni art. 34 § 1 w związku z art. 34 § 4 EgzAdmU w związku z art. 59 § 1 pkt 2 EgzAdmU co doprowadziło do niezastosowania art. 59 § 1 pkt 2 EgzAdmU i skutkowało błędnym uznaniem, że stanowisko wierzyciela w zakresie wymagalności egzekwowanego obowiązku, wyrażone w ostatecznym postanowieniu Prezesa URE, było wiążące dla organu egzekucyjnego:
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, polegające na ich błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu, tj.;
- a) art. 56 ust. 6b PE poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przepisu tego nie stosuje się do decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego doręczonych przed 1 sierpnia 2016 r., gdy tymczasem w braku przepisów intertemporalnych zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowej ustawy, a także przez wzgląd na wymóg stosowania w przypadku przepisów o charakterze sankcyjnym przepisów względniejszych dla sprawcy, przepis ten powinien znaleźć zastosowanie:
- b) art. 47 § 1 OrdPod w związku art. 56 ust 7a PE poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania w sytuacji, w której przepisy te nie powinny znaleźć zastosowania:
co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja Prezesa URE jest z mocy prawa natychmiast wykonalna i nałożona na jej podstawie kara pieniężna podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, pomimo wniesienia odwołania od takiej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi oraz:
- a. uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżonego skargą postanowienia Organu;
- b. uchylenie w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a. wydanych w niniejszej sprawie:
- i. postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Warszawie nr [...] poprzedzającego zaskarżone skargą postanowienie Organu;
ii. postanowienia Prezesa URE z dnia [...] marca 2017 r., sygn.[...] utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. zawierające stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów;
iii. postanowienia Prezesa URE z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. [...] zawierającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów;
iv. nakazanie, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., wydania przez organ postanowienia, w którym organ: 1. uzna, że wniesione przez skarżącego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego były uzasadnione, a wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie nieprawomocnej decyzji Prezesa URE było niezgodne z prawem;
- 2. uchyli podjęte czynności egzekucyjne;
- 3. umorzy postępowanie egzekucyjne;
- 2. ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania;
- 4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że pomimo wniosku skarżącej spółki skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 8 lipca 2022 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.
Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Broniąc poglądu NSA o możliwości autorytarnego decydowania o niejawności postępowania, należy nadmienić, że zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stosowanie standardu ochronnego jawności postępowania określonego w art. 6 EKPC w postępowaniu przed sądem odwoławczym zależy od specyfiki konkretnego postępowania.
Trybunał dopuszcza rezygnację z zasady jawności przed sądem II instancji, biorąc pod uwagę szczególne cechy danego postępowania, przy jednoczesnym uwzględnianiu prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, potrzebę szybkiego i efektywnego załatwienia sprawy oraz fakt, że rozprawa odbyła się już przed sądem pierwszej instancji. Ukształtowanie postępowania drugoinstancyjnego przed NSA, w tym takie rozwiązania, jak niemożność późniejszego uzupełniania podstaw skargi kasacyjnej czy nieprowadzenie postępowania dowodowego, to te cechy postępowania "odwoławczego", które w świetle orzecznictwa ETPC "kwalifikowałyby" dane postępowanie do wyłączenia jawności, nawet w przypadku braku zgody stron postępowania. (zob. przykładowo wyrok ETPC z 29 października 1991 r. w sprawie nr 11826/85 Helmers przeciwko Szwecji, baza HUDOC. 42 M. A. Nowicki, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Orzecznictwo, Warszawa 2001)
Skarga kasacyjna spółki A nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie odnotowano.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że trafnie skarżąca kasacyjnie podniosła, iż kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia pozostaje odpowiedź na pytanie czy w okresie przed wejściem w życie art. 56 ust. 6 b Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 220, dalej: PE) tj. przed 1 sierpnia 2016r. decyzja Prezesa URE nakładająca karę pieniężną była natychmiast wykonalna z mocy prawa, a w konsekwencji nałożona kara podlegała ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej nawet w razie zaskarżenia tejże decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 56 ust.6b PE obowiązujący od 1 sierpnia 2016 r. Wynika to z faktu, że decyzja Prezesa URE z dnia [...] grudnia 2015r. nakładająca na spółkę karę pieniężną została doręczona stronie 7 stycznia 2016r. zatem termin jej płatności upływał upłynął 21 stycznia 2016 r. co wynika z art.47 § 1 O.p. W myśl bowiem art. 7a PE, w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust.1 stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
Należy zgodzić się również z Sądem I instancji, że decyzja Prezesa URE o wymierzeniu kary pieniężnej jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W administracyjnym toku instancji nie służy od niej środek zaskarżenia. Wniesienie od takiej decyzji odwołania do SOKiK nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Ustawodawca zasadę tę zmienił na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1052 wprowadzając z dniem 1 sierpnia 2016r. wspomniany wyżej ust.6b art. 56 ustawy Prawo energetyczne. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 948/14 stwierdził, iż rozpoznawanie przez sąd powszechny odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną nie powoduje przerwania biegu przedawnienia egzekucji tych kar.
Jak już powiedziano, decyzja Prezesa URE o wymierzeniu spółce kary pieniężnej podlegała wykonaniu po upływie 14 dni od jej doręczenia niezależnie od tego, że spółka wniosła do tej decyzji odwołanie do sądu powszechnego a wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Z chwilą wniesienia odwołania zastosowanie znajdują przepisy działu IVc k.p.c., które nie zawierają normy wstrzymującej z mocy prawa wykonalność decyzji administracyjnej z momentem wniesienia odwołania. Natomiast przepis art. 47952 k.p.c. stanowi, że wykonalność decyzji może być wstrzymana na skutek wniosku strony, który jest rozpoznawany przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki toczy się według przepisów k.p.c. o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (art. 30 ust. 3 PE.), tj. według przepisów od art. 47946 do art. 47952 k.p.c. Nie mają już więc wtedy zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 130 § 2 k.p.a., stanowiący, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W razie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może jedynie, na wniosek strony, która wniosła odwołanie, wstrzymać wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy (art. 47952 k.p.c.).
Wspomniana nowela z 2016 r., uzależniająca wykonalność decyzji od jej prawomocności, potwierdza jednocześnie prawidłowość wykładni poprzednio obowiązujących przepisów, wiążących ją z ostatecznością decyzji. W uzasadnieniu projektu noweli (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 554) wskazano, że dodawany w art. 56 ust. 6b ma na celu zapobieganie sytuacji, w której nastąpiłoby przedawnienie zobowiązania wynikającego z wymierzonej kary pieniężnej (tj. po upływie 5 lat od doręczenia decyzji) przed uprawomocnieniem się decyzji wymierzającej karę. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Poprzez nowelę z 2016 r. (dodanie ust. 6b w art. 56 p.e.) unika się przedawnienia zobowiązania z tytułu wymierzonej kary pieniężnej w przypadku dłuższego niż 5 lat trwania postępowania sądowego wszczętego odwołaniem do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Rację ma Sąd I instancji, że organ egzekucyjny jest związany na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7 u.p.e.a.
Z art. 34 § 1 u.p.e.a. wprost wynika, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Rodzaje rozstrzygnięć organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów są zdeterminowane ostatecznym postanowieniem w sprawie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. np. wyroki NSA z dnia 21 maja 2013 r.: sygn. akt II FSK 359/12 i sygn. akt II FSK 1262/12, publ.
CBOSA). Zatem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do stwierdzenia, że stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji jest wiążące, podczas gdy organ uprawniony jest do oceny ich zasadności i podjęcia autonomicznej decyzji w sprawie, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.