Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2016/17, oddalił skargę H. S. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący [...] kwietnia 2013 r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. We wniosku zadeklarował: w wariancie 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 realizowanym w ramach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone działkę rolną o powierzchni 0,45 ha; w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 realizowanym w ramach pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 działki rolne o łącznej powierzchni 87,07 ha; w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) działki rolne o łącznej powierzchni 24,28 ha; 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) działki rolne o łącznej powierzchni 53,52 ha.
W wyniku kontroli przeprowadzonej 13-16 sierpnia 2013 r. w gospodarstwie skarżącego stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanych płatności rolnośrodowiskowych. Z czynności kontrolnych sporządzono raport.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z [...] października 2014 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości – 69.457,60 zł, w tym w ramach: wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 kwotę w wysokości 23.141,46 zł za powierzchnię 87,07 ha; wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) kwotę w wysokości 40.215,42 zł za powierzchnię 52,48 ha; wariantu 2.3 Trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności) kwotę w wysokości 6.100,72 zł za powierzchnię 24,28 ha oraz odmówił przyznania płatności do wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, z uwagi na stwierdzone podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor ARiMR decyzję z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR.
Skarga na decyzję Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2014 r. została przez WSA wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. I SA/BK 248/15 oddalona, a skargę kasacyjna oddalona wyrokiem NSA z 9 maja 2017 r. II GSK 3147/15.
Skarżący [...] lutego 2017 r. wniósł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: kpa) – o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2014 r. We wniosku podniesiono, że [...] lutego 2017 r. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody w postaci wiedzy świadków – J. i J. B., w przedmiocie sposobu dokonywania kontroli na miejscu. Do wniosku dołączono oświadczenia tych świadków z 2017 r., opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji J. T. z 2017 r. w przedmiocie sposobu dokonywania pomiarów w trakcie kontroli na miejscu, zawnioskowano o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w toku postępowania.
Dyrektor ARiMR postanowieniem z [...] marca 2017 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2014 r., uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie brakiem wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dołączone do wniosku o wznowienie postępowania oświadczenia świadków J. i J. B. nie ujawniają istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nie stanowią nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Nie mają też znaczenia opinie prywatne J. T. oraz Instytutu Geodezji i Kartografii, ponieważ mają moc dowodową dokumentu prywatnego, które zostały sporządzone na zlecenie strony, ponad trzy lata po przeprowadzeniu kwestionowanej kontroli. Organ wyjaśnił, że pomiary GPS realizowane w procesie kontroli na miejscu nie mogą być utożsamiane z geodezyjnymi pomiarami GPS, ponieważ znacząco różnią się technologią ich wykonywania, cechuje je inna dokładność, a także inne podstawy prawne. Dlatego też pomiary stricte geodezyjne nie dotyczą wykonywania pomiarów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz programów rolnośrodowiskowych.
Dyrektor ARiMR podkreślił, że kontrola na miejscu oraz protokół z czynności kontrolnych zostały sporządzone zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa i ma wartość dowodową, bowiem stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach rolnych, poprzez zatwierdzony system kontroli, lokalizowania działek oraz zdjęcia obrazujące w sposób obiektywny sytuację w terenie. Okoliczności tych nie są w stanie podważyć zeznania świadków. Jednocześnie organ wyjaśnił, że protokół z kontroli na miejscu był weryfikowany kilkakrotnie. Uchybień nie stwierdziły organy jak również sądy.
Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] lipca 2017 r.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR.
W motywach wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa – decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten odwołuje się do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, które muszą być traktowane jako wyjątek od zasady trwałości, co nakazuje wykładać ich przesłanki w sposób ścisły.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Przez "nową istotną okoliczność" dla sprawy w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.
WSA stwierdził, że przedstawione przez skarżącego dowody nie wskazują na nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Okoliczności wynikające z oświadczeń J. i J. B., co do sposobu dokonywania pomiarów nie są okolicznościami nowymi, były już bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym, w toku rozpatrywania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Okoliczność dokonywania pomiarów z użyciem samochodu służbowego skarżący podnosił m.in. w odwołaniu od decyzji Kierownika ARiMR, a następnie w skardze do WSA z 27 stycznia 2015 r. I SA/Bk 248/15 na decyzję Dyrektora ARiMR. WSA w uzasadnieniu wyroku szczegółowo odniósł się do sposobu przeprowadzenia i udokumentowania wyników kontroli na miejscu, uznając, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, sposób dokonania pomiarów i użyty sprzęt pomiarowy odpowiadają zasadom przyjętym przez Komisję Europejską, co do sposobu przeprowadzania kontroli na miejscu, a protokół z tej kontroli może być podstawą ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 9 maja 2017 r. II GSK 3147/15.
WSA wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.; dalej: ppsa) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Skoro zatem okoliczności te były już przedmiotem oceny nie tylko organów, ale i sądów administracyjnych, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postepowania.
Wobec powyższego, WSA uznała za chybione zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Organ prawidłowo bowiem ocenił brak przesłanki wznowieniowej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia. Przedłożone zaś przez skarżącego oświadczenia J. i J. B. nie ujawniają istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nie stanowią nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Nie mają też znaczenia opinie prywatne J. T. oraz Instytutu Geodezji i Kartografii, ponieważ mają moc dowodową dokumentu prywatnego, sporządzonego na zlecenie strony, w okresie ponad trzy lata po przeprowadzeniu kwestionowanej kontroli.
W efekcie WSA, w oparciu o art. 151 ppsa, oddalił skargę.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, skarżąc go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyroki zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 153 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezwzględne odniesienie się do mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w uprzednio zapadłych w sprawie wyrokach, w sytuacji gdy ocena prawna (dotycząca ustaleń stanu faktycznego) zawarta w przedmiotowych wyrokach nie opiera się na okolicznościach faktycznych, które są istotą rozważań w sprawie niniejszej;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo błędnego przyjęcia przez organ, że w sprawie nie zachodzą nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane wtedy organowi.
Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa.
Pierwszy z dwóch zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 153 ppsa. W jego uzasadnieniu skarżący kasacyjnie powołuje się na nową okoliczność faktyczną, że żaden z sądów nie analizował dotychczas danych informatycznych z kontroli przeprowadzonej u skarżącego znajdujących się na dyskach CD będących w posiadaniu ARiMR. Ocena tych okoliczności została dokonana przez biegłych, których opinie w toku postępowania złożył do akt. Z tego skarżący wywiódł, że doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej dokonanej przez sądy administracyjne w postępowaniu zwykłym.
Analizując tak postawiony zarzut skarżącego należy w pierwszej kolejności uznać, że nie kwestionuje on związania oceną prawną przedstawioną w wyrokach WSA w Białymstoku i NSA, a w konsekwencji dokonaną tam analizą ustaleń faktycznych w sprawie, w tym również sposobu przeprowadzenia kontroli na miejscu, a jedynie wskazuje, że w sprawie doszło do takiej zmiany istotnych okoliczności faktycznych w postaci opinii biegłych, które w jego przekonaniu stanowią przewidzianą w art. 153 ppsa przesłankę odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniach tych sądów.
Zarzut ten jest nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Bezsporne jest, że przez ocenę prawną należy rozumieć nie tylko wyjaśnienie treści przepisów prawnych, ale także sposób ich zastosowania w danej sprawie, do ustalonego stanu faktycznego. Nie ulega także wątpliwości, że do oceny prawnej należy także sposób zastosowania przez organy przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania takiej a nie innej decyzji. Zatem stwierdzenie sądu, że przepisy prawa materialnego i procesowego w sprawie zostały zastosowane prawidłowo będzie prowadziło do wniosku, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości. Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (p. NSA w wyroku z 16 października 2014 r. II FSK 2506/12; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Zatem ocena ta wiąże sąd i organ administracyjny także w przyszłości, w każdym kolejnymi postępowaniu dotyczącym danej sprawy, w tym prowadzonym w ramach wznowienia postępowania.
Ponadto związanie organu administracji publicznej oraz sądu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. I GSK 297/15). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r. II OSK 259/16).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 153 ppsa z powołaniem się na opinie biegłych znajdujące się w aktach sprawy, w istocie podważa ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszych wyrokach WSA i NSA wydanych w sprawie. Na obecnym etapie postępowania zarzuty takie nie mogą zostać uznane za skuteczne. Przedstawione bowiem przez skarżącego dowody, tj. prywatne opinia J. T. oraz Instytutu Geodezji i Kartografii, zmierzają do ponownej oceny okoliczności sprawy bezspornie już ocenionych. Dowody te odnoszą się do sposobu wykonania pomiarów. Tymczasem w sprawie wyjaśniono, czego nie zauważa skarżący kasacyjnie, że pomiary GPS realizowane w procesie kontroli na miejscu nie mogą być utożsamiane z geodezyjnymi pomiarami GPS, ponieważ różnią się technologią ich wykonywania, cechuje je inna dokładność, a także inne podstawy prawne.
Tak więc powołane przez skarżącego kasacyjnie dowody, trafnie zostały uznane za niezawierające ustaleń dotyczących powierzchni spornych działek rolnych, a więc w istocie nie tyle dotyczą nowych okoliczności sprawy co odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Taka ocena, dotycząca prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu, sposobu i metody dokonania pomiarów oraz uzyskanych wyników była już przedmiotem rozważań WSA i NSA w wyrokach z 26 sierpnia 2015 r. I SA/Bk 248/15 oraz z 9 maja 2017 r. II GSK 3147/15.
Konsekwencją uznania powyższego zarzutu za chybiony jest brak podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 151 § 1 oraz art. 149 § 2 kpa.
Zarzucone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter regulujący postępowania wznowieniowe, tj. dotyczą obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa), a w przypadku art. 151 § 1 kpa mają charakter "wynikowy" – organ, po przeprowadzeniu postępowania, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Prawidłowość zastosowania wymienionych przepisów zależna jest od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a następie jego oceny na podstawie przepisów prawa procesowego i materialnego. Tak więc w przypadku braku naruszeń w sprawie innych przepisów prawa, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia omawianych przepisów nie jest skuteczny.
Podobna sytuacja zachodzi w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, który także ma charakter "wynikowy" na poziomie kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro WSA uznał, że w sprawie nie doszło naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, nie mógł uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), lecz prawidłowo w oparciu o art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 207 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).