Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 723/19 oddalił skargę Z.(dalej: skarżący) na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: Minister) z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Minister uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r. oraz orzekł do co istoty sprawy odnośnie zwrotu środków w łącznej kwocie 362.084,29 zł.
W ocenie organu strona naruszyła postanowienie § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c umowy o dofinansowanie, na mocy którego Beneficjent zobowiązał się do nieprzenoszenia prawa własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania sposobu ich wykorzystywania w trakcie realizacji operacji oraz przez 5 lat od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej. Zaznaczył, że strona zawarła szereg umów najmu wydzielonych boksów magazynowych w celu magazynowania narzędzi połowowych i sprzętu rybackiego. W ocenie Ministra najemcy stali się posiadaczami wynajmowanych pomieszczeń, a w konsekwencji miało miejsce przeniesienie posiadania wskazanych pomieszczeń, w tym boksów magazynowych.
Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że organ II instancji miał uprawnienie do wydania zaskarżonej decyzji, nie mając podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania.
WSA zgodził się z Ministrem, że niezasadne są zarzuty odnośnie zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego, albowiem zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W ocenie Sądu prawidłowo zatem Organ II instancji, uwzględniając dowody w postaci przekazanych przez Skarżącego umów najmu/dzierżawy, jak również zebrany podczas kontroli materiał, podtrzymał stanowisko Prezesa ARiMR, że najemcy stali się posiadaczami wynajmowanych pomieszczeń, a w konsekwencji miało miejsce przeniesienie posiadania wskazanych pomieszczeń, w tym m.in. boksów magazynowych, a zatem Beneficjent naruszył § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c umowy.
Organ wykazał też - w ocenie Sądu - komercyjny charakter działalności prowadzonych przez osoby trzecie (najmujący lokale) tj. sklep rybny, prowadzenie restauracji, wynajem pokoi, płatne toalety.
Zdaniem WSA w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, Beneficjent pomocy nie dotrzymał postanowień zawartej umowy, w związku z którą otrzymał pomoc finansową, bowiem zawarł umowy najmu pomieszczeń, co spowodowało utratę posiadania, to za uzasadniony uznać należy wniosek, że tego rodzaju sposób realizacji operacji oraz związanych z nią obowiązków pozostaje w kolizji z treścią przywołanych powyżej postanowień umowy o dofinansowanie (patrz tamże). W związku z powyższym, za trafne uznał stanowisko organów obydwu instancji, z którego wynika, że okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy uzasadniały kwalifikowanie ich, jako określonej przepisem art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. z 2018 r. poz. 466 ze z. – dalej: ustawa o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego), a mianowicie przesłanki pomocy pobranej nienależnie.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia dowodu w postaci pisma Departamentu Rybołówstwa Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd I instancji wskazał, że jest on również niesłuszny. W dniu [...] stycznia 2019 r. postanowieniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej odmówiono przeprowadzenia dowodu z pisma Departamentu Rybołówstwa Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. Pismo to dotyczyło innego podmiotu, nie Skarżącego, i jego zapisy nie mogą stanowić dowodu w rozpatrywanej sprawie.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie w żaden sposób nie doszło też do naruszenia przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, w tym wskazywanych w zarzutach skargi zasad ogólnych.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości a także umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem i przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego; względnie, w razie uznania przez NSA, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:
- I. W oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:
- 1) art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego poprzez błędną jego wykładnię uznającą, że pomoc została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy skarżący nie dopuścił się wykorzystania przyznanej pomocy niezgodnie z warunkami umowy o dofinansowanie;
- 2) art. 207 ust. 1 i ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, t.j. ze zm. – dalej: u.f.p.) w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. Nr 48, poz. 250 – dalej: rozporządzenie) poprzez ich łączne niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji błędnej wykładni przepisu wskazanego w lit. a) powyżej i zobowiązanie skarżącego do zwrotu przyznanej dotacji, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przez niego warunków określonych w Umowie, a w szczególności § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c) umowy (stanowiącego o zakazie przenoszenia posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania sposobu ich wykorzystania) w sytuacji gdy skarżący osiągnął i zachował cel operacji, a także prowadził i dalej prowadzi działalność związaną z przyznaną pomocą, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3) umowy;
- II. w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2019, poz. 2096 ze zm.) – dalej: k.p.a. poprzez:
- a) podzielenie oceny organu co do materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd I instancji niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla sprawy, skutkujące błędnym ustaleniem, iż w realiach sprawy doszło do przeniesienia posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji na podmiot trzeci w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c) umowy, mimo że umowy najmu na które powołuje się Sąd I instancji (a także na które powoływał się organ w decyzji) dotyczyły jedynie poszczególnych pomieszczeń L. w K. - posiadanie samoistne całej nieruchomości przez cały czas pozostawało przy skarżącym, ponadto najemcy tych pomieszczeń są podmiotami umiejscowionymi w strukturze skarżącego jako stowarzyszenia, a co za tym idzie Sąd powinien dojść do przekonania, iż nie stanowią one podmiotu trzeciego w myśl postanowień umowy;
- b) brak zebrania i rozpatrzenia przez Sąd I instancji całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zarzutu Skarżącego co do pominięcia (oddalenia) dowodu w postaci pisma Departamentu Rybołówstwa Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., który to dowód, pomimo tego że dotyczył innego podmiotu, to jednak dotyczy analogicznej sytuacji i zdaniem skarżącego może stanowić dowód w niniejszej sprawie, jako pewna wskazówka interpretacyjna odnośnie wykładni postanowień umowy, która to wykładnia doprowadziła do błędnego oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu przyznanej dotacji;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez powielenie błędnego stanowiska organu i rozstrzygnięcie pojawiających się w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej regulującej przesłanki zwrotu otrzymanego dofinansowania na niekorzyść skarżącego - przy czym istnieją wątpliwości co do zastosowania art. 207 ust. 1 i ust. 9 u.f.p. (subsumpcji tej normy prawnej) w danej sprawie i te wątpliwości były wskazywane przez skarżącego w toku niniejszego postępowania;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu w przedmiocie obowiązku zwrotu przez skarżącego części dofinansowania oraz jego wysokości w oparciu o wytyczne nie będące przepisami powszechnie obowiązującego prawa;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie wskazanego w pkt 3) powyżej zarzutu odnośnie wytycznych, niebędących przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
W pierwszych dwóch zarzutach procesowych nawiązujących do istoty spornej sprawy skarżące kasacyjnie Z. wskazuje na to, że najem dotyczył jedynie poszczególnych pomieszczeń, posiadanie całej samoistne całej nieruchomości przez cały czas pozostawało przy skarżącym Z. Poza tym najemcy są w strukturze Z., tak więc nie stanowią podmiotu trzeciego w rozumieniu postanowień umowy. Drugą kwestią sporną w zakresie postawionych zarzutów procesowych jest brak rozpatrzenia przez organy i w konsekwencji przez WSA całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zarzutu co do oddalenia dowodu w postaci pisma Departamentu Rybołówstwa Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., który to dowód mimo tego, że dotyczył innego podmiotu to jednak dotyczy analogicznej sytuacji i zdaniem Z. może stanowić dowód w niniejszej sprawie, jako pewna wskazówka interpretacyjna odnośnie wykładni postanowień umowy.
W ocenie NSA wskazane zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu są niezasadne.
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do nieprzenoszenia prawa własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania sposobu ich wykorzystywania w trakcie realizacji operacji przez 5 lat od dnia dokonania przez Agencje płatności końcowej. W stanie faktycznym sprawy doszło do zawarcia przez Z. szeregu umów najmu wydzielonych boksów magazynowych w celu magazynowania narzędzi połowowych i sprzętu rybackiego. Przedmiotem najmu były też inne pomieszczenia, w tym sanitarne, które były przeznaczone na działalność komercyjną polegające na wynajmie pokoi czy prowadzeniu sklepu rybnego oraz baru.
W ocenie NSA, zasadnie organy a w ślad za nimi także i WSA uznały, że najemcy stali się posiadaczami wynajmowanych pomieszczeń, w konsekwencji tych zdarzeń doszło do przeniesienia posiadania wskazanych pomieszczeń, w tym boksów magazynowych, a zatem doszło w sprawie do naruszenia z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c umowy o dofinansowanie.
Nie można przy tym uznać twierdzeń skarżącego kasacyjnie Z., że prawo do lokali nie zostało przekazane na rzecz osób trzecich, niebędących stroną umowy o dofinansowanie, bowiem osoby te są członkami Z. Minister zasadnie stwierdził, że skarżące kasacyjnie Z. stanowi odrębną organizację, mającą osobowość prawną i to ono jest stroną umowy, a nie poszczególni rybacy. Z zawartej umowy o dofinansowanie w sposób jednoznaczny wynika, że Beneficjent w trakcie realizacji projektu i dalej w ciągu 5 lat od wypłaty przez Agencję płatności końcowej, był zobowiązany do nieprzenoszenia prawa własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania ich sposobu wykorzystywania.
Zgodnie zaś z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Niewątpliwie oddanie przez Z. w najem czy dzierżawę poszczególnych pomieszczeń wybudowanego L., prowadziło do przeniesienia posiadania tych przedmiotów na rzecz posiadaczy zależnych (rybaków i innych osób trzecich).
Zasadnie też w okolicznościach faktycznych sprawy Sąd I instancji podzielając zapatrywania organów rozpoznających sprawę wskazał na komercyjny charakter działalności prowadzonych przez osoby trzecie (najmujące lokale), tj. sklep rybny, prowadzenie restauracji, wynajem pokoi, płatne toalety. Uprawnione zatem było, w ocenie NSA, jak wskazał Minister i zaakceptował to Sąd I instancji, iż dochód wypracowany przez przedsiębiorców prowadzących, np. sklep, czy restaurację stanowi nieuzasadnioną korzyść (niezwiązaną z operacją). Uzyskanie nieuzasadnionej korzyści wynika z odpłatnego oddania w dzierżawę lub najem lokali, jak również komercyjny charakter działalności prowadzonych przez osoby trzecie (najmujące lokale), tj. sklep rybny, prowadzenie restauracji, wynajem pokoi, płatne toalety.
Podkreślić w tym miejscu należy, jakże istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, charakter oraz cel przedmiotowej operacji. W myśl § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji operacji pn. "Inwestycje na przystani rybackiej w K. Budowa L.. Zgodnie zaś z § 3 ust. 4 umowy w wyniku realizacji operacji osiągnięty zostanie następujący cel (wynikający z wniosku o dofinansowanie) "Poprawa bezpieczeństwa, warunków postoju lub obsługi statków rybackich, poprawa warunków bezpieczeństwa i higieny pracy w portach rybackich, miejscach wyładunku i przystaniach; poprawa jakości lub atrakcyjności produktów rybnych pochodzących z połowów w wodach morskich".
Mając na względzie treść operacji oraz cel umowy o dofinansowanie nie można, w ocenie NSA, zasadnie twierdzić, że w tych ramach mieści się zarobkowy charakter wykorzystywania L., kosztem członków Z. – rybaków, którzy pozawierali umowy najmu wydzielonych boksów magazynowych w celu magazynowania narzędzi połowowych i sprzętu rybackiego, a także komercyjny charakter działalności prowadzonych przez osoby trzecie (najemców), a mianowicie prowadzenie sklepu rybnego, restauracji, czy wynajmu pokoi. Nie ma też znaczenia to, że nie całość nieruchomości - wybudowanego L. w K., była przedmiotem najmu. Do naruszenia warunków i celu umowy wystarczy bowiem przeniesienie posiadania jakiejś części tej nieruchomości, np. pojedynczego pomieszczenia. W tej części bowiem wtedy umowa o dofinansowanie nie jest realizowana zgodnie z jej postanowieniami.
Tym samym ten podstawowy zarzut Z. należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów procesowych wskazać należy, że w sprawie zebrano wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy, został on w całości rozpoznany, a podczas oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA nie naruszył prawa. Nieprzeprowadzenie zaś dowodu ze wskazywanego przez stronę pisma w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy było usprawiedliwione. Stwierdzić w zakresie powoływanego pisma należy, że pismo to pochodzi od innego podmiotu niż ten, który był stroną umowy o dofinansowanie. Przedmiotowa umowa z dnia 29 marca 2011 r. została bowiem zawarta pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a Z. stroną niniejszego postępowania. Nie jest to więc podmiot uprawniony do autentycznej wykładni postanowień umowy. Poza tym treść spornego § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c umowy o dofinansowanie jest jasna, nie budzi wątpliwości. Wynika z niej w sposób jednoznaczny, że Beneficjent zobowiązał się do nieprzenoszenia prawa własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania sposobu ich wykorzystywania w trakcie realizacji operacji oraz przez 5 lat od dnia dokonania przez Agencje płatności końcowej.
Trudno jest zatem w zaistniałych okolicznościach faktycznych uwzględniających powołane postanowienie umowne mówić o możliwości zawierania przez Z. umów najmu czy dzierżawy, których realizacja skutkowałaby przeniesieniem posiadania rzeczy przez Beneficjenta na rzecz najemcy lub dzierżawcy (posiadanie zależne). Poza tym boksy rybackie miały być udostępniane rybakom, jako członkom Z. nieodpłatnie, a nie za czynsz płacony z tytułu najmu. Wskazać też trzeba, że Z. nie mogło zmienić sposobu wykorzystywania nieruchomości lub jej części. To Beneficjent miał wykorzystywać wybudowany przedmiot umowy na cele zgodne z umową, a nie osoby trzecie realizując przy tym prywatne cele, czyniąc sobie z przedmiotu umowy źródło dochodów w ramach prowadzonej przez nie działalności gospodarczej.
Dlatego też postawiony zarzut również należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Także za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zakresie twierdzenia o pojawiających się wątpliwościach co do treści normy prawnej regulującej zwrot dofinansowania, a mianowicie art. 207 ust. 1 i ust. 9 u.f.p. Przede wszystkim w zakresie tego zarzutu zauważyć należy, że powołane przez skarżące kasacyjnie Z. przepisy art. 207 ust. 1 oraz art. 207 ust. 9 u.f.p. posiadają dalsze jednostki redakcyjne ust. 1 zawiera 3 punkty, natomiast ust. 9 aż 4 punkty. Zarzut kasacyjny winien zaś zawierać konkretny przepis, który został naruszony ze wskazaniem konkretnej jego jednostki redakcyjnej, czyli jeśli przepis posiada ustępy i punkty kasator winien wskazać artykuł, ustęp i punkt, który jego zdaniem został naruszony. Brak takiego uszczegółowienia naruszonego przepisu uniemożliwia odniesienie się poprzez pryzmat tak postawionego zarzutu do zaskarżonego orzeczenia.
Niemniej jednak, w ocenie NSA, w okolicznościach faktycznych sprawy nie można mówić o naruszeniu tych przepisów. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl bowiem art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie zaś z art. 207 ust. 9 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ: pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów, albo (pkt 1), pełniący funkcję instytucji pośredniczącej dla Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, albo (pkt 2), pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, albo (pkt 3), odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę" (pkt 4) - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7.
W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym naruszone bowiem zostało postanowienie umowne, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c umowy o dofinansowanie, stanowiące o braku możliwości przeniesienia posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmienności sposobu ich wykorzystania, co stanowi nie tylko o wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem ale i o naruszeniu procedur w rozumieniu 184 u.f.p.
Zauważyć zatem należy, że w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą się procedury określone w umowie o dofinansowanie. Odnosi się to zatem do określonych w umowie zasad czy warunków obciążających Beneficjenta. Niedotrzymanie zaś warunków określonych w tych przepisach, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.
Zatem orzeczenie o zwrocie dofinansowania wraz z odsetkami należało uznać za usprawiedliwione. Także sposób wyliczenia zwrotu z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, w ocenie NSA, nie uchybia prawu. Kwoty do zwrotu dokonano bowiem na podstawie obliczeń proporcjonalnie do okresu niewykonywania zobowiązań umownych w ramach pięcioletniego związania celem. Zbadano, jak długu w trakcie tego okresu wynajmowane (wydzierżawione) były pomieszczenia i ustalono proporcję okresu wynajmowania w stosunku do 5-letniego okresu związania celem. Tak wyliczoną proporcję odniesiono do wysokości pomocy wypłaconej na przedmioty majątkowe, które były wynajmowane i w ten sposób obliczono kwotę do zwrotu.
Za nieusprawiedliwiony należało też uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zakresie twierdzenia dotyczącego wysokości zwrotu dofinansowania ustalonego w oparciu o wytyczne, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zasadnie w tym zakresie, w ocenie NSA, Sąd I instancji stwierdził, że podstawę do zwrotu dofinansowania stanowiły przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a mianowicie: przepisy ustawy o finansach publicznych, do stosowania których wprost odsyła art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszy Rybackiego. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że do pomocy pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2018 r. poz.
- 62) dotyczące zwrotu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, które nie podlegają zwrotowi.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić przede wszystkim należy, że Sąd I instancji odniósł się w sposób jednoznaczny oraz wystarczający w okolicznościach faktycznych sprawy do podstawy prawnej zwrotu dofinansowania, iż opiera się ona na przepisach prawa powszechnie obowiązującego a nie wytycznych, jak wskazywało Z. Poza tym w kontekście podnoszonych także i innych argumentów zauważyć trzeba, że brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych.
Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 670/16, LEX nr 2441238). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286).
Fakt nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza per se, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1694/15, LEX nr 2309030).
Z powyższych względów omówiony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. WSA odniósł się bowiem do wszystkich istotnych w sprawie zarzutów i argumentów strony. Zaskarżony w tym zakresie wyrok WSA nie uchybia prawu.
Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że są one również nieusprawiedliwione.
W pierwszym z nich powołano naruszenie art. 27 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o wspieraniu zrównoważonego sektora rybackiego poprzez błędną wykładnię polegającą na wykorzystaniu pomocy niezgodnie z przeznaczeniem. Wtrącić trzeba, że treść sformułowanego zarzutu wskazuje, że strona zarzuca jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że pomoc w postaci dofinansowania dla Z. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Stwierdzić w zakresie tego zarzutu należy, że jeśli nie podważono ustaleń i ocen dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez WSA, to z racji ścisłej zależności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym i zastosowanymi przepisami prawa materialnego zarzut naruszenia art. 27 jest niezasadny. Jeśli bowiem uznano, że doszło wbrew umowie do przeniesienia posiadania, to prawidłowo zastosowano do tak ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa materialnego, które stanowią o wykorzystaniu pomocy niezgodnie z przeznaczeniem.
Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, iż pomoc w postaci dofinansowania dla Z. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Przekonuje do takiej konstatacji ustalony w sprawie i niepodważony zarzutami procesowymi stan faktyczny. Naruszono bowiem postanowienie umowne, a mianowicie § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Beneficjent zobowiązał się do nieprzenoszenia prawa własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania sposobu ich wykorzystywania w trakcie realizacji operacji oraz przez 5 lat od dnia dokonania przez Agencje płatności końcowej, a także działanie Beneficjenta w postaci zawarcia umów najmu wbrew celowi nakreślonemu w umowie, w jej § 3 ust. 4.
Dlatego też postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w okolicznościach faktycznych sprawy, także należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W ocenie NSA, nie jest także zasadny drugi z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 207 ust. 1 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 60 rozporządzenia, w zakresie to którego rozporządzenia strona nie wskazała źródła jego publikacji. W uzasadnieniu tego zarzutu Beneficjent uszczegóławia, że chodzi o § 60 ust. 1 pkt 1 oraz dodatkowo wskazuje § 56 ust. 1 pkt 2 lit. a lub d, a także § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia, również bez powołania miejsca publikacji tego rozporządzenia. W zarzucie wskazuje, że jest to akt wykonawczy z dnia 22 lutego 2011 r. Powołane przepisy treściowo odpowiadają zaś przepisom rozporządzenia z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U.2009.161.1285).
W zarzucie tym Z. wskazuje, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów poprzez ich łączne niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji błędną wykładnię przepisu wskazanego w lit. a. Niestety nie wiadomo o jaki przepis stronie chodzi, gdyż brak w § 60 jednostki redakcyjnej w postaci lit. a. Skarżące Z. uważa ukazując sposób naruszenia wskazanych przepisów, iż nie naruszyło warunków umowy, w szczególności § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c umowy o dofinansowanie o zakazie przenoszenia posiadania rzeczy oraz niezmienienia sposobu ich wykorzystania, w sytuacji gdy skarżący osiągnął i zachował cel operacji, a także prowadził i nadal prowadzi działalność związaną z przyznaną pomocą.
W ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, co było już podkreślane, że w sprawie doszło do przeniesienia posiadania pomieszczeń, których wybudowanie nastąpiło na podstawie umowy o dofinansowanie. Dodać do tego też trzeba, że w tym zakresie nie został zachowany również cel operacji. Przywołane zaś przepisy rozporządzenia § 56 i § 60 nie ograniczają możliwości ustalenia w postanowieniach umownych dalszych przesłanek zwrotu innych niż te, które zostały wskazane w § 60 rozporządzenia. Przykładem jest treść § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c omawianego rozporządzenia, w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że umowa o dofinansowanie, poza postanowieniami określonymi w art. 15 ustawy, może zawierać zobowiązania beneficjenta dotyczące ograniczeń lub warunków obowiązujących przez 5 lat w zakresie przenoszenia własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji lub sposobu ich wykorzystania.
Oczywistym jest, że niedotrzymanie przez beneficjenta takiego zobowiązania wiązać się będzie z obowiązkiem jego zwrotu w całości lub w części, w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy. Ten zwrot przesądzają przepisy ustawowe, o których była już wcześniej mowa, a mianowicie przepisy art. 207 ust. 1 i ust. 9 u.f.p. Poza tym, w ocenie NSA, skoro w § 60 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia mowa jest o tym, iż pomoc podlega zwrotowi w całości, jeżeli beneficjent nie wypełnił zobowiązań, o których mowa w § 56 ust. 1 pkt 2 lit. a, tj. nie osiągnął celu operacji i nie zachował tego celu przez 5 lat, to nie oznacza, że w przypadku gdy nieosiągnięcie celu operacji dotyczy tylko pewnej części tej operacji, że organy nie mogą orzec o zwrocie dofinansowania dotyczącego tej części operacji.
I tak też w umowie o dofinansowanie zawartej przez Z. z ARMR znalazły się zapisy, z których wynika obowiązek zwrotu dofinansowania w przypadku niedotrzymania innych warunków niż wskazane wprost w rozporządzeniu, w jego § 60. Wynika to z § 10 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Przewiduje on, że ust. 1 pkt 2 i 4 nie stosuje się w przypadku, gdy Beneficjent zachowuje prawo do części pomocy, zgodnie z § 11 ust. 2 umowy.
Dlatego też także i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.