Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 31 października 2018 r., sygn. akt I SA/Op 288/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę D. S. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: Dyrektor IAS lub organ) z 26 czerwca 2018 r., w przedmiocie odmowy zwolnienia spod zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 13 § 1 ustawy z 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na akceptacji stanowiska organu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego wskazanego przez skarżącego,
- - prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy w niniejszej sprawie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na uchybieniu następującym przepisom: art. 6, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez błędne ustalenia dotyczące stanu faktycznego przejawiające się we fragmentarycznym rozpatrywaniu materiału zgromadzonego w sprawie, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wadliwe uzasadnienie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąc przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona.
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w niej zarzutów, zauważyć należy, iż najdalej idącym z nich jest wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd w pierwszej kolejności to ten zarzut został objęty oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że WSA odniósł się w zaskarżonym wyroku do wszystkich ważnych w sprawie kwestii związanych z przedmiotem postępowania, w tym zaakceptował wykładnię art. 13 § 1 u.p.e.a. dokonaną przez organy obu instancji. Trafnie argumentował przy tym, że skarżący nie wykazał swojego "ważnego interesu", dającego postawę do zastosowania instytucji zwolnienia z egzekucji. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione przez Sąd I instancji, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego, jak i powołaniem stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza zatem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, natomiast zawarta w nim ocena, odmienna od oczekiwań skarżącego, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do podniesionych w ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, NSA zauważa, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie podano i nie określono na czym konkretnie naruszenie to polegało oraz nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o wykazanie, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną.
Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., III OSK 1545/21). Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jaki istotny wpływ na wynik postępowania mogły mieć okoliczności podniesione w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie.
Trudno też podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 13 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe tego podmiotu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wspomniana regulacja prawna, chociaż oparta na uznaniu administracyjnym, nie jest rodzajem ulgi uznaniowej ingerującej w treść stosunku zobowiązaniowego łączącego dłużnika z wierzycielem.
Tym samym, zwolnienie uregulowane w art. 13 § 1 u.p.e.a. nie może być wykorzystywane do korygowania zakresu powinności publicznoprawnej, będącej przedmiotem egzekucji. Temu służą bowiem odrębne regulacje prawne, pozostające w sferze prawa materialnego (por. w szczególności art. 67a Ordynacji podatkowej).
Należy także zauważyć, że w przypadku złożenia wniosku o zwolnienie z egzekucji, w prowadzonym postępowaniu znajdują zastosowanie klasyczne zasady dowodzenia unormowane w art. 7 i art. 77 k.p.a. Są one efektem ukształtowania we wspomnianych przepisach zasady prawdy obiektywnej (prawdy materialnej). W konsekwencji to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. art. 77 § 1 k.p.a.) i to on podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (por. art. 7 k.p.a.). Te niewzruszalne kanony postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym przez wzgląd na regulację prawną zawartą w art. 18 u.p.e.a. Wynika z niego, że jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Także w tej procedurze ciężar dowodzenia spoczywa więc na organie administracyjnym.
Jednocześnie, odnosząc się do art. 13 § 1 u.p.e.a. należy zauważyć, że konstrukcja prawna ukształtowana w tym przepisie i - w konsekwencji - treść rozstrzygnięcia wydawanego na jego podstawie jest oparta na uznaniu administracyjnym, klasyfikowanym jako uznanie administracyjne ograniczone (por. A. Błaś, Jednostka wobec dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej, (w:) Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 24). Jest tak, ponieważ w sytuacji gdy spełniona jest przesłanka do wydania orzeczenia uznaniowego zgodnie wnioskiem strony, organ administracyjny może, ale nie musi rozstrzygnąć adekwatnie do treści otrzymanego podania. Ustawodawca pozostawia bowiem organowi stosującemu prawo administracyjne pewne pole wolności w determinowaniu takiej, a nie innej treści swojej decyzji.
Jednocześnie jednak, wspomniany podmiot nie korzysta z pełnej swobody w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia. Dzieje się tak, ponieważ określając przesłanki orzeczenia uznaniowego (kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji), prawodawca operuje pojęciami niedookreślonymi i w ten sposób determinuje treść decyzji organów administracyjnych. Ponadto, uznanie administracyjne jest ograniczone poprzez regulację prawną i wynikające z niej zasady, ukształtowane w przepisach Konstytucji RP.
W konsekwencji organ administracyjny wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym w istocie dokonuje dwóch wyborów. W pierwszej kolejności rozstrzyga bowiem, czy spełniła się kierunkowa dyrektywa wyboru konsekwencji, uzasadniająca orzekanie zgodnie z wolą wnioskodawcy. Jeśli zaś tak jest, dochodzi do rzeczywistego orzekania uznaniowego i organ może, ale nie jest do tego zobowiązany, zastosować się do treści otrzymanego podania. W każdej jednak sytuacji, ciąży na nim powinność wyjaśnienia swoich racji. Przestrzenią, w której się to dokonuje jest zaś uzasadnienie decyzji.
Odnosząc wszystkie dotychczas dokonane spostrzeżenia do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie nie można nie zauważyć, że Sąd I instancji trafnie ocenił działania podejmowane przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu oraz argumentację, która stała się udziałem zarówno tego organu, jak i Dyrektora IAS. Wbrew temu co często się podnosi, nie jest przy tym tak, że sąd administracyjny kontrolując rozstrzygnięcia uznaniowe ogranicza się do zagadnień procesowych, nie może wnikać w istotę uznania administracyjnego i – w związku z tym - w swoim orzeczeniu nie jest władny oceniać spełnienia kierunkowej dyrektywy wyboru konsekwencji (w przedmiotowej sprawie - ważnego interesu zobowiązanego). Uznanie administracyjne w państwie demokratycznym nie jest bowiem tożsame ze swobodnym uznaniem organu, wyzutym spod jakiejkolwiek kontroli niezależnego od niego podmiotu. Gdyby tak przyjąć, uznanie administracyjne oznaczałoby całkowitą dowolność organów w kształtowaniu treści tego typu rozstrzygnięcia (Por. H. Dzwonkowski, (w:) H. Dzwonkowski (red.) Ordynacja podatkowa.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 403.). Właśnie ten argument ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu zakresu kontroli decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne. Jeśli przepis prawny odwołuje się do określonych treści merytorycznych, kontrola zgodności decyzji z prawem także musi objąć te treści (J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 160.). Tego nie zapewnia zaś ograniczenie się przez sąd administracyjny do weryfikacji zagadnień procesowych. Przestrzegając pryncypiów postępowania administracyjnego organ mógłby bowiem z pełną, właściwie niczym nie ograniczoną swobodą wydawać decyzję uznaniową, która w jej wymiarze materialnoprawnym pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą niezależną od administracji podatkowej. Dlatego właśnie WSA w stanie faktycznym sprawy był władny "wnikać" w istotę uznania administracyjnego i dokonywać oceny, czy w jej realiach ważny interes zobowiązanego uzasadniał częściowe zwolnienie z egzekucji określonego jego składnika majątkowego (świadczeń z ubezpieczenia społecznego). Jednocześnie, Sąd I instancji ze swojego pola widzenia nie mógł tracić interesu prawnego wierzyciela, zainteresowanego sprawnym wyegzekwowaniem należnego mu świadczenia.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku prawidłowo rozeznano te kwestie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno względy zawodowe, jak chęć ochrony godnego poziomu życia w subiektywnym odczuciu wnioskodawcy mogą uzasadniać częściowe większe zwolnienie z egzekucji należącego do niego składnika majątkowego (wierzytelności z rachunku bankowego). Jednocześnie jednak, nawet gdyby przyjąć, że okoliczności te potwierdzają zaistnienie ważnego interesu zobowiązanego, uzasadniającego zastosowanie dyspozycji art. 13 § 1 u.p.e.a., organy administracji - przez wzgląd na uznaniowy charakter swoich rozstrzygnięć - nie miały obowiązku częściowego zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego. Powinnością organów administracyjnych orzekających w sprawie było natomiast uwzględnienie także interesu prawnego wierzyciela, który wszczął postępowanie egzekucyjne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie odniósł się do tej materii. Z jednej bowiem strony, w ślad za Dyrektorem IAS podniósł on, że przedstawione przez skarżącego okoliczności związane z brakiem środków na opłacenie zobowiązań wobec kontrahentów są niewątpliwie istotne z jego subiektywnego punktu widzenia, to jednak nie przesądzają o istnieniu obiektywnego ważnego interesu po jego stronie. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności na które wskazywał skarżący, domagając się zwolnienia wierzytelności z rachunku bankowego, tj. groźba destabilizacji finansowej i zerwania współpracy z kontrahentami oraz idące za tym trudności w pozyskaniu kolejnych zleceń, stanowią z reguły zwyczajne, typowe następstwa dochodzenia zaległości w drodze przymusu. Trudno więc w tym przypadku mówić, by zachodziły szczególnie uzasadnione względy, zgodne z obiektywną hierarchią wartości, uzasadniające odstąpienie od realizacji celów egzekucji administracyjnej.
Jednocześnie WSA słusznie zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów, by wskazywane przez niego obawy groziły faktycznym zaprzestaniem dalszego prowadzenia działalności gospodarczej.
W tej sytuacji, biorąc pod uwagę interesy wierzyciela, które powinny być brane pod uwagę na równi z interesami strony podczas podejmowania postanowienia na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a., należało podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, dokonującego oceny legalności ostatecznego orzeczenia w sprawie administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.