Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 90/20 oddalił skargę M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) grudnia 2019 r., UP- nr (...)w przedmiocie umorzenia należności składkowych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
M. K. (skarżący lub strona) w dniu 23 kwietnia 2019 r. złożył wniosek o umorzenie lub ewentualne rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Niewywiązywanie się z obowiązku uregulowania składek spowodowane było ciężką sytuacją na rynku i poważnymi problemami finansowymi. Wnioskodawca prowadzi działalność w zakresie usług prawniczych.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) decyzją z (...) sierpnia 2019 r. odmówił skarżącemu umorzenia: należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 50.191,29 zł oraz należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 38.693,28 zł.
Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z (...) grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z (...) sierpnia 2019 r.
Organ stwierdził brak przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.dalej: u.s.u.s.). Przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie zaszła z przyczyn oczywistych, przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zaszły, ponieważ nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego. Przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 oraz 6 u.s.u.s. nie zaistniały, ponieważ strona prowadzi działalność gospodarczą, wobec skarżącego Dyrektor Oddziału ZUS w K. oraz Naczelnik II Urzędu Skarbowego w K. prowadzą postępowanie egzekucyjne.
Ustalono, że M.K. jest współwłaścicielem na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej: 3/12 udziału w gruntach ornych o pow. 3437,00 m2 położonych w miejscowości K. I dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr (...), ½ udziału w gruntach ornych o pow. 5173,00 m2 położonych w miejscowości K. I, dla których Sąd Rejonowy w. prowadzi księgę wieczystą nr (...), ½ udziału w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. (...)o pow. 55,2000 m2, dla którego Sąd Rejonowy w K.prowadzi księgę wieczystą nr (...), na którym ZUS tytułem zabezpieczenia należności składkowych ustanowił hipotekę przymusową; powyższa nieruchomość może stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego, co skutkuje uznaniem jej za źródło przychodu w celu spłaty zadłużenia.
Naczelnik Urzędu Skarbowego oraz Komornik Sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, zatem są możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Nie można stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż działalność nadal jest prowadzona, zaś prowadzone w stosunku do wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone jako bezskuteczne.
Wskazując na brzmienie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141 poz. 1365 dalej: rozporządzenie), organ podniósł, że umorzenie na podstawie tych przepisów możliwe jest tylko wobec należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, a do sprawy nie przedstawił żadnej dokumentacji, która potwierdziłaby aktualną sytuację rodzinną i finansową.
Organ poniósł, że strona dobrowolnie deklarując formę i wysokość rat wskazała, że jej obecna sytuacja materialna umożliwia zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Nie można uznać, że sytuacja wnioskodawcy ma charakter trwały i występuje w dłuższym okresie czasu. Jak wynika z treści wniosku, problemy finansowe są przejściowe, a system ratalny pozwoli na bieżące regulowanie wszystkich zobowiązań, co umożliwi funkcjonowanie i oraz uzyskanie dochodów. Nadto ZUS pismem z 16 września 2019 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia dokumentów niezbędnych do przeanalizowania jego sytuacji ekonomiczno-finansowej i oceny w zakresie przepisów o pomocy publicznej, celem rozpatrzenia wniosku o udzielenie układu ratalnego. Ww. dokumenty nie zostały złożone i wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek pozostawiono bez rozpatrzenia.
Organ wskazał, że nie spełnione zostały przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. Wnioskodawca nie powołał ani nie udowodnił problemów zdrowotnych, prowadzi nadal działalność gospodarczą oraz brak jest okoliczności świadczących o tym, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nadto brak jest informacji, aby zadłużenie powstało w wyniku powstania nadzwyczajnych zdarzeń losowych.
Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Kielcach podkreślił, że katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero, bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Poczynione przez organ ustalenia doprowadziły do słusznego wniosku, że wobec skarżącego nie ziściła się żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności. Teza ta jest prawidłowa, albowiem wobec skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne (art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s.), wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.).
Skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego świadczy o tym, że w postępowaniu tym uzyskane zostaną kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne jak również o tym, że istnieje majątek, z którego można skutecznie egzekwować należności (art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s.).
Sąd I instancji podniósł, że ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.). Strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, jest współwłaścicielem majątku nieruchomego, na którego składniku ustanowiono hipotekę przymusową. Powyższe dowodzi, że nie spełniła się żadna z przesłanek objęta treścią art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Zdaniem WSA co do przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. to sam skarżący uniemożliwił ich analizę, albowiem nie przedłożył żadnej dokumentacji oraz nie podał żadnych informacji pozwalających na ocenę jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Tymczasem to na nim spoczywał ciężar dowodu ich istnienia. W sprawach o umorzenie w sposób istotny zmodyfikowana jest pozycja procesowa strony postępowania administracyjnego. Strona jest, bowiem aktywizowana do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zatem w konsekwencji to strona powinna wykazać konkretne okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Sąd wskazał, że w wezwaniu z dnia 31 maja 2019 r. skarżący został pouczony o przesłankach umorzenia, poinformowana o konieczności złożenia dokumentów (i ich rodzaju) pozwalających na ocenę jej sytuacji rodzinnej i majątkowej, jak również pouczona o skutkach zaniechań tym obowiązkom. Pomimo otrzymania wyczerpujących informacji na temat sytuacji procesowej, wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów pozwalających na ocenę zaistnienia przesłanek umorzenia zaległości. Organ dopełnił, zatem obowiązku właściwego poinformowania strony o okolicznościach istotnych z perspektywy badanej sprawy.
Zdaniem WSA argumentów uzasadniających odmowę umorzenia dostarczył również skarżący podając w treści wniosku, że jego problemy finansowe są przejściowe, że nie jest w stanie jednorazowo uregulować zaległości, natomiast spłata zaległych zobowiązań jest możliwa w ratach. Reasumując aktualna sytuacja skarżącego została ustalona i oceniona w sposób prawidłowy.
M. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. z 2019 r. poz. 2325 dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu, w sytuacji, gdy nie zostały ustalone istotne okoliczności sprawy, w świetle ujawnionych w postępowaniu okoliczności w stosunku do skarżącego zachodzi ogólna przesłanka wystąpienia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny w razie nieumorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a słuszny interes skarżącego przemawia za wydaniem decyzji umarzającej należności wobec ZUS na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W zarzucie tym wskazano na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu, w sytuacji gdy nie zostały ustalone istotne okoliczności sprawy, a w świetle ujawnionych w postępowaniu okoliczności w stosunku do skarżącego zachodzi ogólna przesłanka wystąpienia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny w razie nieumorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a słuszny interes zobowiązanego przemawia za wydaniem decyzji umarzającej należności wobec ZUS na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Zasadnie Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek rozpoznawanych na postawie § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ciężar prezentacji dowodu spoczywa na zobowiązanym. Wynika to niewątpliwie z treści powołanego przepisu. W myśl, bowiem § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).
Z przywołanego przepisu wynika, że to wnioskodawca zobowiązany jest w postępowaniu prowadzonym przez Zakład wykazać przypadki dające podstawę do przyznania ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek. Prawodawca użył bowiem w tym przepisie zwrotu, "jeżeli zobowiązany wykaże". Ten ciężar prezentacji dowodu przez zobowiązanego ubiegającego się o przyznanie ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek usprawiedliwiony jest posiadaniem przez niego stosownej wiedzy na ten przesłanek determinujących ulgę w postaci umorzenia należności z tytułu składek. To zobowiązany zna swoją sytuację finansową, majątkową, rodzinną, zdrowotną, a także ma wiedzę na temat szczególnych nadzwyczajnych sytuacji, które mogą mieć wpływ na zaistnienie ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek.
Zatem to wnioskodawca posiada wiedzę na temat przesłanek warunkujących uzyskanie ulgi, a nie organ prowadzący to postępowanie. Oczywiście na organie administracji, czyli Zakładzie spoczywa obowiązek w ramach zasady prawdy obiektywnej wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale wnioskujący o ulgę w postaci umorzenia zobligowany jest ze względu na przywołaną treść § 3 rozporządzenia do współdziałania z organem w tym zakresie.
Zasadnie Sąd I instancji motywując zapadłe rozstrzygnięcie stwierdził, powołując się przy tym na orzecznictwo NSA, że nie może w sprawie budzić wątpliwości, że ustalenia w tym zakresie czynione są głównie w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę, co wprost wynika z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia ("jeśli zobowiązany wykaże"), a więc to na nim, co do zasady, spoczywa ciężar dowodu (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2410/11). Jakkolwiek to organ odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń, to ze względu na specyfikę spraw o umorzenie, obowiązek wynikający z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ realizuje szczegółowo analizując wszystkie ujawnione przez stronę dane dotyczące jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej.
Kontynuując tę myśl warto dodać, że jest to jednolity pogląd prezentowany w tej materii przez Sąd kasacyjny. Dla potwierdzenia powyższego warto jeszcze przywołać następujące orzeczenia NSA. W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne to znaczy, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy. W postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa obowiązek współdziałania z organem na okoliczność wykazania, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13, LEX nr 1485492).
Warunkiem skuteczności wniosku o umorzenie jest jednak wykazanie realnej sytuacji wnioskodawcy stosownym materiałem dowodowym we współdziałaniu z organem (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 764/18, LEX nr 2518800).
Skarżący kasacyjnie był podczas prowadzonego postępowania wzywany przez organ do przedstawienia swojej sytuacji w zakresie przesłanek determinujących przyznanie ulgi w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, w wezwaniu z dnia 31 maja 2019 r. strona została pouczona o przesłankach umorzenia, poinformowana o konieczności złożenia dokumentów (i ich rodzaju) pozwalających na ocenę jej sytuacji rodzinnej i majątkowej, jak również pouczona o skutkach zaniechań tym obowiązkom. Pomimo otrzymania wyczerpujących informacji na temat sytuacji procesowej, wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów pozwalających na ocenę zaistnienia przesłanek umorzenia.
Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że to zobowiązany składając stosowny wniosek o umorzenie należności składkowych (wszczynając w tym zakresie postępowanie administracyjne) winien przekazać organowi stosowne, znane jedynie jemu informacje. Nie podając ich, nie może następnie czynić zarzutów organowi, że ten nie dokonał w tym zakresie dodatkowych ustaleń. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca (właściwie poinformowany i pouczony w wezwaniu organu) nie przedłożył dokumentów, które przedstawiałyby jego sytuację bytowo-materialną. Sam nie wyjaśnił swojej aktualnej sytuacji materialnej i bytowej (chociaż obowiązek wskazania tych informacji spoczywał na nim) nie może skutecznie zarzucać organom administracji zaniechań w tym zakresie.
Nie można, zatem zgodzić się ze stroną skarżącym kasacyjnie, że doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów, w sytuacji, gdy strona mając ustawowy obowiązek współdziałania w sprawie z organem w zakresie ustalenia stanu faktycznego dotyczącego sytuacji wnioskodawcy tego nie uczyniła.
Ubocznie podnieść należy, że argumentów uzasadniających odmowę umorzenia dostarczył również sam zobowiązany, podając w treści wniosku o ulgę, że jego problemy finansowe są przejściowe, że nie jest w stanie jednorazowo uregulować zaległości, natomiast spłata zaległych zobowiązań jest możliwa w systemie ratalnym, w wysokości 500 zł miesięcznie. Oświadczył przy tym, że wskazana kwota miesięcznej raty nie spowoduje utraty płynności finansowej. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zaistniały, zatem podstawy do odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało, więc uznać za niezasadny.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.