Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 503/20, w wyniku rozpoznania skargi A. sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżąca) na czynność Starosty Powiatowego w [...] (dalej: Starosta) w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca spółka wystąpiła ze skargą na czynność Starosty w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej przysługującej za czerwiec 2020 r. na słuchaczy:
- 1) Policealnej Szkoły A. w [...] w kwocie 8.266,84 zł,
- 2) Policealnej Szkoły B. w [...] w kwocie 3.645,59 zł.
W ocenie spółki odbyło się to z naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17; dalej: ufzo) i § 10 ust. 1, 1a i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493; dalej: rozporządzenie COVID-19). Szkoły spełniły bowiem wymagane przepisami przesłanki do otrzymania dotacji i brak było podstaw do jej zaniżenia. Wypłata zaniżonej kwoty dotacji nie została w żaden sposób uzasadniona oraz powinna zostać wypłacona przy uwzględnieniu frekwencji uczniów w szkołach z lutego 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i wskazał, że łącznie dotacje wyniosły 27.308 zł, w tym dla Policealnej Szkoły A. 10.746 zł, a dla Policealnej Szkoły B. 16.562 zł.
Skarżąca w piśmie z [...] września 2020 r. podniosła, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób obliczył dotacje – jaka kwota została przekazana w związku z wyrównaniem za poprzednie miesiące 2020 r., a jaka stanowiła bieżącą wypłatę i czy dokonano jakichś potrąceń i na jakiej podstawie. Zdaniem skarżącej dotację dla Policealnej Szkoły A. zaniżono o 3.645,59 zł, a dla Policealnej B. o 8.266,84 zł.
W piśmie z [...] października 2020 r. Starosta podał, że w styczniu wypłacono spółce dotację na zgłoszoną przez liczbę słuchaczy wynoszącą 656 osób, w tym dla: Policealnej Szkoły A. – 343 osób, Liceum Ogólnokształcącego – 176 osób, Policealnej Szkoły B. – 119 osób, Policealnej Szkoły Medycznej – 18 osób. W lutym skarżąca zweryfikowała ww. dane wskazując na liczbę słuchaczy z 50% frekwencją, na których przysługiwała dotacja. Dotacja za luty została zatem pomniejszona z uwagi na różnicę pomiędzy dotacją przekazaną a przysługującą, stosownie do art. 34 ust. 3 ufzo. Od 1 marca 2020 r. do końca epidemii dotacja dla uczniów szkół policealnych oraz szkół dla dorosłych przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Powiat dokonał wypłaty dotacji zgodnie z zasadą obecnie obowiązującą. W niektórych szkołach spółki wystąpiła sytuacja, że pobrana w styczniu dotacja przewyższała należną dotację w miesiącach marzec -czerwiec 2020 r. Ponadto dokonano wyrównania dotacji za okres od stycznia do maja 2020 r., a od czerwca dotacja wypłacana jest według zaktualizowanych stawek.
Zaskarżonym wyrokiem WSA stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty.
WSA uznał, że Starosta nie uzasadnił w sposób jasny i konkretny powodów pomniejszenia kwoty dotacji przyznanej Policealnej Szkole A. i Policealnej Szkole B. Organ podał jedynie ogólna kwotę dotacji wypłaconą za styczeń 2020 r., wskazując, że potem liczba ta została zweryfikowana. Nie wskazano jednak sposobu obliczenia dotacji za czerwiec 2020 r. Nie wiadomo zatem jaką liczbę uczniów i na jakiej podstawie organ uznał za uprawnioną do dotacji, co uniemożliwia prawidłową ocenę zarzutów skargi. Niewystarczające jest wskazanie przez organ, że dotacja jest wypłacana według zaktualizowanych stawek.
Ponadto WSA, że z art. 26 ust. 2 ufzo wynika, że co do zasady dotacja przysługuje na każdą osobę, która posiada status ucznia danej szkoły niepublicznej, a ponadto spełniła wymóg frekwencji w danym miesiącu (50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych). WSA uznał, że w związku z wejściem w życie § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, do ustalania dotacji za okres od 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, wyłączone zostało stosowanie m.in. art. 26 ust. 2 ufzo, ale wyłącznie w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Nie został wyłączony wymóg posiadania statusu ucznia danej szkoły.
W ocenie WSA przyznanie dotacji oświatowej w maju 2020 r. uzależnione zostało od liczby osób posiadających w maju status ucznia danej szkoły, a wymóg frekwencyjny odnosi się do stanu z lutego 2020 r., czyli dotacja przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych.
WSA uznał, że przedstawione przez organ informacje nie pozwoliły na weryfikację prawidłowości przyznania i wypłacenia dotacji skarżącej, ze względu na zbytnią ogólnikowość i brak jakiegokolwiek wskazania sposobu obliczenia dotacji. Organ nie odniósł się też do wyliczeń przedstawionych przez skarżącą, stwierdzając jedynie, że dokonał obliczenia dotacji w sposób prawidłowy.
Mając więc na uwadze powyższe WSA, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa), orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, że "przyznanie dotacji oświatowej w maju 2020 r. uzależnione zostało od liczby osób posiadających w maju status ucznia danej szkoły", co oznacza, że WSA nieprawidłowo przyjął, iż słuchaczy na których należy się dotacja za czerwiec 2020 r. należy uznać tylko tych, którzy w czerwcu 2020 r. uzyskali wymaganą przepisami prawa frekwencję i w czerwcu 2020 r. posiadali status słuchacza w sytuacji, gdy dotacja za czerwiec 2020 r. winna być wypłacona także za słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, a którzy według stanu na kwiecień 2020 r. nie byli uczniami szkoły, gdyż posiadanie statusu słuchacza w czerwcu 2020 r. nie było warunkiem wypłaty dotacji.
Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych, a gdyby sąd oddalił skargę kasacyjną o odstąpienie od obciążania skarżącej kosztami postępowania. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19, celem potwierdzenia, że nie ma podstaw do pomniejszenia dotacji za tych słuchaczy, którzy nie mieli statusu słuchacza w miesiącu, w którym dotacja była wypłacana w oparciu o to rozporządzenie, a uzyskali frekwencję w lutym 2020 r.
Starosta nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ppsa – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Jako do pierwszego należało odnieść się do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19.
Powyższy wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ppsa, gdyż przepis ten jest adresowany do sądu pierwszej instancji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu. Niemniej jednak stanowisko (interpretacja) Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19, może być potraktowana jako potwierdzenie własnego stanowiska skarżącej przestawionego w zarzutach skargi kasacyjnej.
Przechodząc do istoty sporu, przypomnieć należy, że WSA przyczyną uznania skargi spółki za zasadną i w związku z tym stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności w postaci wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej za czerwiec 2020 r. było to, że organ nie uzasadnił w sposób jasny powodów pomniejszenia kwoty dotacji przyznanej na słuchaczy szkół skarżącej i w związku z tym zobowiązał organ do ponownego wyliczenia należnej kwoty dotacji. Przy czym WSA przyjął, powołując się na art. 26 ust. 2 ufzo oraz § 10 rozporządzenia COVID-19, że przyznanie dotacji oświatowej uzależnione zostało od liczby osób "posiadających w maju status ucznia danej szkoły", co oznacza, że za słuchaczy rozumie się wyłącznie uczniów, którzy posiadali status ucznia w miesiącu za który została przekazana dotacja. Zdaniem WSA wymóg frekwencyjny odnosi się do stanu z lutego 2020 r., co oznacza, że dotacja za miesiąc kwiecień 2020 r. powinna przysługiwać tylko na słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć i w czerwcu 2020 r. nadal posiadali status słuchacza.
Z częścią przedstawionego stanowiska WSA, tj. dotyczącego wymogu badania statusu ucznia za kolejne miesiące przyznawania dotacji (od kwietnia 2020 r.) nie zgadza się skarżąca kasacyjnie. W jej ocenie przepisy rozporządzenia COVID-19, spowodowały, że w lutym 2020 r. doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa. Oznacza to, że jedynym kryterium, od którego uzależnione jest wypłacenie dotacji oświatowej, jest spełnienie wymogu frekwencyjnego uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych według stanu za luty 2020 r. W związku z tym skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19 w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 ufzo – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Z uwagi na czasowe zawieszenie zajęć szkolnych, spowodowane ogłoszeniem od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (p. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2020 r. poz. 491), na potrzeby obliczania dotacji dla ww. typu szkół wprowadzono szczególne zasady ustalania liczby uczniów uczestniczących w zajęciach.
I tak stosowanie do § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 – do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ufzo, w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, oraz art. 26 ust. 3 i art. 41 ust. 4 ufzo.
W myśl § 10 ust. 1a rozporządzenia COVID-19 – dotacja, o której mowa w ust. 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 ufzo.
Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 – w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ufzo (jest to przepis dotyczący korygowania różnicy między liczbą uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych).
Z powyższych regulacji wynika – jak prawidłowo wywodzi skarżąca kasacyjnie – że od 1 kwietnia 2020 r. nie dokonuje się korekty faktycznej liczby uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w stosunku do uczniów, na których została przekazana dotacja, z tego względu, że punktem odniesienia jest w każdym miesiącu luty 2020 r. Przy czym dotyczy on zarówno posiadania statusu ucznia jak i uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Innymi słowy jedynym kryterium, od którego uzależnione jest wypłacenie dotacji oświatowej od 1 kwietnia 2020 r., jest spełnienie wymogu frekwencyjnego uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych według stanu za luty 2020 r. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że w lutym 2020 r. doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa. Znajduje to racjonalne uzasadnienie w stanie zagrożenia epidemii koronowirusem i ówczesnej świadomości społecznej, które mogły utrudniać, a wręcz uniemożliwiać weryfikację zarówno statusu uczniów jak i ich uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych.
Powyższą interpretację potwierdza stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarte w piśmie z 10 czerwca 2020 r., w którym wskazano, że zgodnie z §10 rozporządzenia COVID-19 nie ma podstaw, aby żądać od szkoły niepublicznej pomniejszenia liczby uczniów, którzy spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% zajęć obowiązkowych w lutym o tych uczniów, którzy według stanu w dniu 1 kwietnia 2020 r. nie byli uczniami tej szkoły. Ponadto stanowisko takie znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie (por. A. Piszko "Finansowanie zadań oświatowych w okresie zawieszenia zająć z powodu koronawirusa" pub. Lex).
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał błędnej interpretacji art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19, przyjmując, że dotacja należy się tylko uczniom, którzy spełnili warunek uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w lutym 2020 r., ale musieli też mieć status ucznia w czerwcu 2020 r.
Zgodnie z art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Częściowo błędna wykładnia art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19, dokonana przez WSA, nie podważa samej trafności zaskarżonego wyroku.
Przy czym organ wykonując zalecenia WSA przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien wziąć pod uwagę korektę uzasadnienia dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.