Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4700/21 w sprawie ze skargi (...) z siedzibą w (...) (Skarżąca, Spółka) na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, w punkcie 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w punkcie 2. zasądził od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz (..) z siedzibą w (..) zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Bank Gospodarstwa Krajowego zawiadomił Skarżącą stronę pismem z dnia (...)r., że na podstawie wyników oceny wniosku o dofinansowanie dla projektu pt.: Wdrożenie technologii produkcji prefabrykowanych elementów ścian żelbetowych nr (...)z dnia (...) r. dla inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym, podjęta została decyzja o odmowie przyznania promesy premii technologicznej. Po dokonaniu oceny wniosku o dofinansowanie projekt uzyskał 14.50 punkty/ów. Uzasadniając ocenę IP wskazała, że zgodnie z § 9 Regulaminu Konkursu, ocena projektu dokonana została przy udziale dwóch niezależnych ekspertów. Instytucja Pośrednicząca stwierdziła nadto zgodność przeprowadzonej przez ekspertów oceny z wymogami dla Poddziałania 3.2.2 PO IR, a przyznana punktacja nie budzi wątpliwości w świetle uzasadnień dla jej przyznania przedstawionych w Karcie Oceny.
Skarżąca złożyła protest na to rozstrzygnięcie, jednakże protest dotyczący ww. oceny został pozostawiony bez rozpatrzenia z powołaniem się na art. 66 ust. 2 pkt 1 z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), tj. z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Instytucja zarządzająca, tj. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, przekazała w dniu 5 sierpnia 2021 r. informację o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego poddziałania 3.2.2. Kredyt na innowacje technologiczne, co było podstawą rozstrzygnięcia. Organ, w związku z protestem od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie, poinformował Wnioskodawcę pismem z dnia 23 września 2021 r., że protest pozostał pozostawiony bez rozpatrzenia.
Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę instytucja pośrednicząca wniosła o jej oddalenie, prezentując stanowisko, że w przypadku wyczerpania alokacji środków w ramach poddziałania niemożliwe jest udzielenie dofinansowania na projekt, a protest należy pozostawić bez rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, argumentując, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone rozstrzygnięcie narusza wyżej wskazane zasady, jak i przepisy zakreślone w cyt. ustawie.
Zdaniem Sądu I instancji trudno uznać, że stronie zapewniono dostęp do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów (zasada przejrzystości – por. rozdz. 4 pkt 1 lit. a Wytycznych), skoro w zaskarżonej informacji ograniczono się do zdawkowego twierdzenia, że "w dniu 5 sierpnia 2021 r. instytucja zarządzająca PO IR przekazała informację o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania 3.2.2 PO IR". Ponadto dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego przedstawiono uzasadnienie dla ustalenia o wyczerpaniu środków, tzn. wskazano jego podstawę w postaci informacji instytucji zarządzającej, zgodnie z którymi koszty projektów rekomendowanych do wsparcia na koniec lipca br. (i oczekujących jeszcze na zawarcie umów) oraz arkusz kalkulacyjny dla programu POIR na miesiąc sierpień IZ uznała, iż w poddziałaniu 3.2.2. POIR środki zostały wyczerpane.
Sąd I instancji, dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu uznał, że przedstawienie w sposób wyczerpujący stanowiska organu odnośnie do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie dopiero na etapie postępowania przed Sądem I instancji uchybiało podstawowym dla analizowanej procedury konkursowej zasadom przejrzystości i rzetelności, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem BGK nie pozwolił Stronie skarżącej na poznanie podstaw faktycznych i prawnych (w zakresie przyjmowanej interpretacji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.
WSA uznał, że organ naruszył art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzekł jednakże na mocy art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej odnośnie do wskazania, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bez przekazania sprawy do ponownego rozparzenia. Sąd I instancji dokonał przy tym oceny całokształtu sprawy, stosując art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzając dowód uzupełniający z treści pism z 5 listopada 2021 r. i 11 stycznia 2022 r. dla wyjaśnienia faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach poddziałania 3.2.2. na dzień rozpoznania skargi, tj. 11 stycznia 2022 r.
Sąd I instancji wskazał, że w ramach konkursu, w którym aplikowała Skarżąca, środki na dofinansowanie zostały wyczerpane w części umożliwiającej dofinansowanie także jej projektu, przeto sąd zobligowany był do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów (...), Sąd uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) nie zostało uzasadnione w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez organ zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W tym zakresie skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa, co uniemożliwia pełne odniesienie się do naruszeń wskazywanych przez organ. Bez wątpienia Sąd I instancji nie naruszył przepisów ustawy wdrożeniowej, bo tych przepisów nie stosował i stosować nie mógł. Natomiast Sąd I instancji mógł naruszyć przepisy, które stosował, zatem przepisy p.p.s.a. Jednak tych skarga kasacyjna nie wskazuje. NSA zauważa i podkreśla, że Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 151 lub art. 145 § 1-3 p.p.s.a. z odesłaniem do właściwych przepisów procesowych lub materialnych stosowanych przez organ, a naruszenie to polegałoby na tym, że dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Zatem działania Sądu I instancji mogą tylko pośrednio odnosić się do przepisów ustawy wdrożeniowej, przy czym to strona wnosząca skargę kasacyjna ma wykazać rodzaj naruszenia przepisów i ich związek z rozstrzygnięciem, bo w przypadku naruszeń przepisów procesowych tylko te z nich mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jednak wykazanie tego wpływu jest również obowiązkiem skarżącego kasacyjnie. Określone w ten sposób rygory formalne skargi kasacyjnej uniemożliwiają kontrolę wyroku, jeżeli skarga kasacyjna, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie określa zakresu i kierunku weryfikacji wyroku ze względu na podnoszone naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem zaskarżenia, co oznacza, że ma spełniać prawem określone wymogi skoro NSA jako sąd kasacyjny może działać tylko w granicach w niej ustalonych. Niezależnie od podniesionych uwag, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy uznać za niezasadne.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzania wyborów projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z powyższych względów należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że przez wyczerpanie alokacji, o którym jest mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, nie można uznać sporządzenia listy rankingowej projektów wytypowanych do dofinansowania. Ten etap postępowania nie kończy definitywnie podziału środków przeznaczonych na ten cel. Z tego względu dopiero podpisanie umów o dofinansowanie (wydanie decyzji o dofinansowanie), na łączną kwotę rozdysponowującą gwarantowane na ten cel środki pieniężne w ramach działania (poddziałania), obiektywnie daje podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane.
Sąd I instancji zasadnie też uznał, że przedstawienie w sposób wyczerpujący stanowiska organu odnośnie do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie dopiero na etapie postępowania przed WSA uchybiało podstawowym dla analizowanej procedury konkursowej zasadom przejrzystości i rzetelności, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem BGK nie pozwolił spółce na poznanie podstaw faktycznych i prawnych (w zakresie przyjmowanej interpretacji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.
W sytuacji gdy w ramach konkursu, w którym aplikowała spółka, środki na dofinansowanie zostały wyczerpane w części umożliwiającej dofinansowanie także jej projektu, przeto Sąd I instancji prawidłowo uznał, że jest zobligowany do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów (...), Sąd uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W rezultacie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a.