Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 maja 2017 r. sygn. III SA/Wr 243/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 15 czerwca 2015 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. W sekcji VII wniosku - Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wykazała działki ewidencyjne o nr 287 i 292/1 (obręb [...]), 1670/2 i 1721/6 (obręb [...]), 378 (obręb [...]), 507/7 (obręb [...]). W sekcji VIII wniosku Oświadczenie o powierzchni działek rolnych zadeklarowała realizację wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 37,91 ha. Do wniosku dołączyła: załączniki graficzne, oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (przekazujący R. M.), oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (przekazujący J.M.).
Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącej - na rok 2015 - płatność w ramach działania Program Rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013 (dalej: płatność rolnośrodowiskowa) w łącznej wysokości 5.893,40 zł. Organ uznał, że płatność należało przyznać wyłącznie dla działek nr 378 i 507/7, które strona objęła od J. M. wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.
Decyzją z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego przez R. M. 15 marca 2014 r. wynika, że skarżąca zobowiązała się do kontynuowania realizacji tego zobowiązania na działach nr 287 i 292/1. Oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez J. M. 15 marca 2012 r., potwierdza, że strona zobowiązała się do kontynuowania jego realizacji na działach nr 1670/2, 1721/6, 378 i 507/7. Strona wyjaśniła, że wskazane działki użytkowała na podstawie umów użyczenia. Z umowy użyczenia z 12 stycznia 2015 r. - zawartej przez skarżącą z J. M. - wynika, że - będąc właścicielem działek nr 292/1, 287, 507/7 i 378 - J. M. użyczył te działki stronie na czas nieokreślony. Umowa użyczenia z 23 stycznia 2015 r. - zawarta między stroną i R. M. - potwierdza natomiast, że R.M. użyczył bezpłatnie stronie na czas nieokreślony działki o nr 1670/2 i 1721/6.
W toku postępowania strona przedłożyła dwa porozumienia - protokoły wydania nieruchomości z 16 marca 2015 r. Wynika z nich, że 16 marca 2015 r. rozwiązano umowę dzierżawy gruntów nr 1670/2 i 1721/6, zawartą między R.M. i J. M. Z uwagi na powyższe, J. M. - 16 marca 2015 r. - zwrócił grunty R.M. a ten - w związku z zawarciem 23 stycznia 2015 r. umowy użyczenia tychże gruntów - przekazał je do użytkowania skarżącej. Również 16 marca 2015 r. została rozwiązana umowa użyczenia gruntów nr 292/1 i 287, zawarta między J.M. i R.M., w następstwie której R. M. - 16 marca 2015 r. - zwróciła te grunty J. M. J. M., właściciel gruntów nr 292/1 i 278 oraz nr 507/7 i 378 - 16 marca 2016 r. - przekazał te grunty - z uwagi na zawartą 12 stycznia 2015 r. umowę użyczenia - do użytkowania skarżącej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wywiódł, że - zgodnie z § 32 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dochodzi wtedy, gdy: 1) przejęcie tego zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, co do których przyznano płatność rolnośrodowiskową;
- 2) przeniesienia posiadania działek dokonano na podstawie umowy;
- 3) przeniesienie posiadania działek i przekazanie ww. zobowiązania nastąpiło od tej samej osoby. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że przesłanki te dotyczą jedynie działek nr 378 i 507/7, przejętych przez stronę od J. M. łącznie z podjętym przez niego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Wskazał, że w pozostałym zakresie, strona zobowiązała się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez R. M. wobec gruntów, które przejęła od J. M. oraz zobowiązania podjętego przez J.M. w stosunku do gruntów pozyskanych od R. M. W ocenie organu, zarówno J. M., jak i R. M., nie byli uprawnieni do przekazania stronie praw i obowiązków wynikających z zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego - odpowiednio - przez R. M. oraz J.M. a i dotyczących spornych gruntów, a jedynie do przeniesienia posiadania działek rolnych. Skoro strona nie weszła w posiadanie gruntów i nie przejęła zobowiązania rolnośrodowiskowego od tego samego podmiotu, to - w jej przypadku - nie zostały spełnione przesłanki określone w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz.173 ze zm.; dalej: ustawa rolnośrodowiskowa).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona podniosła, że właścicielem działek nr 287 i 292/1 jest J. M. Realizująca na tych działkach zobowiązanie rolnośrodowiskowe R. M. - z chwilą przejęcia przez skarżącą jej zobowiązania - była obowiązana do zwrotu tych działek właścicielowi, który jednocześnie (tego samego dnia, przy udziale zdającej grunty R. M., w tej samej chwili, na mocy trójstronnego porozumienia) oddał te działki w dalsze posiadanie skarżącej, która przejęła - celem jego kontynuowania - zobowiązanie rolnośrodowiskowe po R. M. Skarżąca podała również, że tytuł prawny do pozostałych, spornych działek przysługuje R. M. i że na działkach tych program rolnośrodowiskowy realizował J. M. Wskazała, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe przejęła po J. M. i że w tym celu także zawarto trójstronne porozumienie, na mocy którego J. M. zwrócił grunty R. M., który jednocześnie grunty te dalej przekazał w posiadanie skarżącej.
W ten sposób - zdaniem strony - została zapewniona ciągłość posiadania gruntów przez osobę realizującą program, jak i ciągłość kolejnych użytkowników realizujących dany program. Strona argumentowała, że wydanie gruntów nie mogło nastąpić bez udziału osób, które posiadają do nich tytuł prawny (posiadaczy samoistnych w rozumieniu art. 336 i 337 k.c.). Na mocy porozumień trójstronnych stała się kolejnym posiadaczem zależnym (następcą prawnym dotychczasowych posiadaczy zależnych) gruntów i - za wiedzą oraz zgodą posiadaczy samoistnych tych gruntów, bezpośrednio po nich - przejęła ich posiadanie od dotychczasowych posiadaczy zależnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że zgodnie z § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (w dacie składania przez skarżącą wniosku o płatność), w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy (ust. 1). Jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za poprzedni rok i zanim złożył on wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, nowy posiadacz tych gruntów lub stada składa wniosek o przyznanie tej płatności w terminie 7 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania (ust. 2).
Płatność rolnośrodowiskowa za dany rok może zostać przyznana nowemu posiadaczowi gruntów lub stada, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, złożył w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a po upływie tego terminu - wyłącznie w przypadku określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 (ust. 3). Jeżeli nie zachodzą przypadki określone w ust. 3, a wniosek, o którym mowa w ust. 2, został złożony przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 2, nie przyznaje się płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, a nowy posiadacz gruntów lub stada jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za następne lata (ust. 4). Oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 24, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza: 1) oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do: a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem: b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1-3 lub 5;
2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji (ust. 5). Jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, do trybu przyznawania płatności rolnośrodowiskowej za dany rok nowemu posiadaczowi gruntów lub stada stosuje się odpowiednio § 29 ust. 3-7, z tym że do wniosku, o którym mowa w ust. 6, dołącza on również oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do: 1) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem;
2) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1-3 lub 5 (ust. 7).
Z kolei, według art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, str. 15; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006), w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, regulacje § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 wskazują, że do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dochodzi wtedy, gdy: 1) przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową;
- 2) przeniesienie posiadania działek rolnych zostało dokonane na podstawie umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej);
- 3) przekazanie działek rolnych i zobowiązania nastąpiło od tej samej osoby;
- 4) przejmującym grunty i zobowiązanie jest ta sama osoba. Powołane przepisy przewidują więc możliwość uzyskania płatności rolnośrodowiskowej przez nowego posiadacza działek w przypadku przejęcia ich od innego producenta rolnego. Może to niewątpliwie nastąpić w przypadku skutecznego przejęcia tych działek od producenta, który uprzednio realizował płatności rolnośrodowiskowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe musi być realizowane w sposób ciągły i nieprzerwany. Przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi jest możliwe w razie wystąpienia ogólnie określonego zdarzenia, jakim jest przeniesienie posiadania (na podstawie stosownej umowy), przy czym przepisy te nie zawierają bardziej szczegółowego zastrzeżenia, czy chodzi o przeniesienie posiadania samoistnego, czy też zależnego. W związku z tym, do przeniesienia zobowiązania może dojść zarówno pomiędzy posiadaczem samoistnym, jak i zależnym. Istotne jest jednak, aby przekazujący realizował jednocześnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach rozpatrywanej sprawy brak jest jakiejkolwiek umowy przenoszącej posiadanie działek nr 287 i 292/1, zawartej pomiędzy R. M. - realizującą zobowiązanie rolnośrodowiskowe na przedmiotowych gruntach - a stroną skarżącą. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku działek nr 1670/2 i 1721/6, gdzie brak jest umowy przenoszącej posiadanie tychże działek zawartej między J. M. - realizującym zobowiązanie rolnośrodowiskowe na tych gruntach - a stroną. Z akt sprawy wynika, że działki nr 287 i 292/1 strona przejęła od J. M.a, który nie realizował na tych działkach zobowiązania rolnośrodowiskowego po R. M., zaś działki nr 1670/2 i 1721/6 strona przejęła od od R. M., który nie realizował na tych działkach zobowiązania rolnośrodowiskowego po J. M. Z oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego przez R.M. 15 marca 2014 r., wynika, że strona zobowiązała się do kontynuowania realizacji tego zobowiązania na działkach nr 292/1 i 287. Oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego przez J. M. 15 marca 2012 r., potwierdza, że strona zobowiązała się do kontynuowania jego realizacji na działach nr 1670/2 i 1721/6.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sprawy wynika, że 16 marca 2015 r. została rozwiązana umowa użyczenia gruntów nr 292/1 i 287, zawarta między J. M. i R. M., w następstwie której R. M. - 16 marca 2015 r. - zwróciła te grunty J. M. J. M., właściciel gruntów nr 292/1 i 278 - 16 marca 2016 r. - przekazał te grunty - z uwagi na zawartą 12 stycznia 2015 r. umowę użyczenia - do użytkowania skarżącej. Także 16 marca 2015 r. rozwiązano umowę dzierżawy gruntów nr 1670/2 i 1721/6, zawartą między R. M. i J. M. Z uwagi na powyższe, J. M. - 16 marca 2015 r. - zwrócił ww. grunty R. M. a ten - w związku z zawarciem 23 stycznia 2015 r. umowy użyczenia tychże gruntów - przekazał je do użytkowania skarżącej. Powyższe potwierdza jednoznacznie, że strona nie nabyła posiadania ww. działek rolnych i praw do realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych odnośnie tychże działek od tych samych podmiotów.
Sytuacja taka miała miejsce jedynie w przypadku działek nr 378 i 507/7 - przejętych przez stronę od J. M. łącznie z podjętym przez niego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym - co do których przyznano płatność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej ma charakter publicznoprawny, kształtowany decyzją administracyjną. Nie może być więc ono przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (przenoszonego w wyniku trójstronnych porozumień, co miało miejsce w sprawie). Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym i służy realizacji określonych celów dotyczących tego gospodarstwa. Stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, znowelizowana treść § 32 ust. 5 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowiąca, że: "Oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 24, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, do końca okresu objętego tym zobowiązaniem" nie sprzeciwia się przedstawionemu stanowisku, znajdującemu oparcie w § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006.
Skargę kasacyjną wywiodła A. C. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie mogła skutecznie przejąć zobowiązania rolnośrodowiskowego po R. M. i J. M., podczas gdy do jego skutecznego przejęcia doszło odpowiednio w 12 stycznia 2015 r. oraz 23 stycznia 2015 r.;
- 2. § 29 i § 32 ust. 1 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że:
- - skarżąca nie wypełniła warunków w tych przepisach zakreślonych, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że strona spełniła przesłanki skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego po R. M. i J. M.;
- - § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, czyli na dzień 15 czerwca 2015 r., który ustanowił wymóg kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, "który był dotychczas posiadaczem tych gruntów", podczas gdy przepis ten w takim brzmieniu wszedł w życie dopiero z dniem 15 marca 2016 r. i nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej płatności za 2015 r., a § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu aktualnym na dzień złożenia wniosku nie zawierał wymagania, aby przejęcie gruntów i zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło od tej samej osoby;
- 3. art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 25 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, który wskazywał, że skarżąca wypełniła wszelkie wymogi skutecznego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych po R. M. i J. M.;
- 4. art. 336 i art. 337 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 212 z późn. zm.; dalej k.c.), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku J. M.a (działek nr 287 i 292/1) nie doszło do przejęcia posiadania gruntów rolnych, podczas gdy do przejęcia takiego doszło, okoliczność ta została organowi zgłoszona, zaś wskazany wyżej przepis prawa nie zakreśla dla takiego posiadania wymogu określonej ciągłości w czasie, a co za tym idzie, również przyjęcie zobowiązania przez skarżącą od J. M. (po R. M.) było skuteczne z uwagi na przejęcie posiadania oraz spełnienie warunków formalnych w postępowaniu;
- 5. art. 336 i art. 337 k.c. w zw. z art. 140 k.c., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku R. M. (w zakresie działek nr 507/7, 378, 1670/2 i 1721/6) nie doszło do przejęcia posiadania gruntów rolnych, podczas gdy do przejęcia takiego doszło, okoliczność ta została organowi zgłoszona, zaś wskazany wyżej przepis prawa nie zakreśla dla takiego posiadania wymogu określonej ciągłości w czasie, a co za tym idzie, również przyjęcie zobowiązania przez skarżącą od R. M. (po J. M.) było skuteczne z uwagi na przejęcie posiadania oraz spełnienie warunków formalnych w postępowaniu.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może skontrolować prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w oparciu o przyjęty przez ten Sąd stan faktyczny sprawy.
Podkreślenia wymaga, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczył konstrukcji zawartego w kontrolowanych decyzjach rozstrzygnięcia, które odnosi się wprost wyłącznie do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2015 w zakresie działek ewidencyjnych nr 378 i 507/7, nie zaś do wszystkich gruntów zadeklarowanych w tym wniosku. Kwestia ta - z powodów, o których mowa na wstępie - nie była zatem przedmiotem oceny w ramach kontroli instancyjnej realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Analiza postawionych zarzutów – przy uwzględnieniu ich treści i uzasadnienia – wykazała, że skarżąca kasacyjnie zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i na skutek tego, błędne zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędną wykładnię § 32 ust. 1 oraz § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego strona argumentuje, że literalne brzmienie § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia nie wskazuje, że umowa przenosząca posiadanie musi być zawarta pomiędzy nowym a dotychczasowym, beneficjentem płatności rolnośrodowiskowych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wymagane jest jedynie, aby przedłożona umowa przenosiła posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym na ich nowego posiadacza tj. podmiot przejmujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Z poglądem tym nie można się zgodzić.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. I GSK 1092/18, zgodnie z którym o tym, że przejęcie posiadania musi nastąpić od osoby realizującej dotychczasowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe świadczy przepis art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że osoba przejmująca całość lub część gospodarstwa od beneficjenta wsparcia, które uzależnione zostało od podjęcia zobowiązania, może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Z przepisu tego wynika bezpośredni związek pomiędzy osobą, która podjęła zobowiązanie (beneficjent wsparcia) a osobą, przejmującą gospodarstwo lub jego część od beneficjenta, a nie jak wynika z wykładni zaproponowanej przez skarżącą kasacyjnie, od osoby trzeciej.
Pogląd, zgodnie z którym przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy odczytywać i wykładać łącznie z art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowany (zob.: wyroki z 5 czerwca 2018 r. sygn. I GSK 552/18 i z 29 listopada 2018 r. sygn. I GSK 2226/18; powołane wyroki udostępnione zostały w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy J. M. nie był beneficjentem wsparcia w stosunku do działek nr 287 i 292/1 (była nim R. M.), zatem umowa użyczenia zawarta z nim przez skarżącą nie spełnia wymogu określonego w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Podobnie, R. M. nie był beneficjentem wsparcia w stosunku do działek nr 1670/2 i 1721/6 (był nim J. M.), więc również umowa dzierżawy zawarta między nim a skarżącą nie spełnia tych wymagań.
Natomiast protokoły wydania nieruchomości rolnych z 16 marca 2015 r., z których wynika, że R. M. i J. M. – jako dotychczasowi dzierżawcy ww. gruntów, będący beneficjentami wsparcia - zwrócili wskazane grunty właścicielom (działki nr 287 i 292/1 - J. M. i działki nr 1670/2 i 1721/6 - R. M.), którzy następnie przekazali je do użytkowania skarżącej, również nie przenosi skutecznie posiadania gruntów rolnych na skarżącą. Powołany § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi o przeniesieniu posiadania gruntów rolnych w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy, lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy. Protokół wydania nieruchomości nie może być uznany za umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, co wyraźnie wynika brzmienia § 32 ust.
1. Sama skarżąca przyznaje, że przeniesienie posiadania ww. gruntów nastąpiło na mocy umów użyczenia z 12 stycznia 2015 r. i 23 stycznia 2015 r. zawartych przez nią z właścicielami tych nieruchomości. Tak więc pozostałe argumenty skarżącej kasacyjnie, w szczególności argument, że J. M. i R. M. nigdy nie utracili przymiotu posiadaczy samoistnych spornych gruntów oraz, że protokół przekazania nieruchomości stanowi "inną umowę" w rozumieniu § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego pozostają bez znaczenia w świetle powołanych przepisów.
Biorąc pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez R.M. w odniesieniu do działek nr 287 i 292/1 i przez J. M. w odniesieniu do działek nr 1670/2 i 1721/6 wskazać trzeba, że J. M. nie uczestniczył w realizacji zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego na ww. działkach użyczonych R. M., a R. M. nie uczestniczył w realizacji zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego na ww. działkach oddanych w dzierżawę J. M. W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że zobowiązania te były kontynuowane przez R. M. i J. M. W tej sytuacji faktycznej i prawnej prawidłowe jest stanowisko, że J. M. w odniesieniu do działek nr 287 i 292/1 oraz R. M. w odniesieniu do działek nr 1670/2 i 1721/6 nie przysługuje możliwość cedowania praw i obowiązków wynikających z realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego. Nikt bowiem nie może przekazać drugiemu więcej praw niż sam posiada.
Reasumując, organy administracji, jak również kontrolujący ich decyzje Sąd pierwszej instancji, prawidłowo odczytały treść powołanych przepisów i w sposób prawidłowy dokonały ich wykładni. Zgodzić należy się też z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że przyjęty kierunek zmian legislacyjnych wprowadzonych w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 344) - polegających na wyrażeniu expressis verbis, że warunkiem przyznania płatności nowemu posiadaczowi gruntu jest przedstawienie oświadczenia obejmującego zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów (§ 32 ust. 5 pkt 1 lit. a) - nie podważa, lecz dodatkowo potwierdza prawidłowość dokonanej wykładni prawa materialnego.
Całkowicie chybione okazały się też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 336 i art. 337 Kodeksu cywilnego. W rozpatrywanej sprawie organy administracji, jak również kontrolujący ich decyzje Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały tego, że na podstawie umów użyczenia z 12 stycznia 2015 r. i 23 stycznia 2015 r. doszło do przejęcia posiadania m.in. spornych działek ewidencyjnych o nr 287, 292/1, 1670/2 i 1721/6. Przyjęto natomiast, że nie doszło do skutecznego nabycia przez skarżącą prawa do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 co do tych działek na mocy § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż zarówno J. M., jak i R. M., nie byli uprawnieni do przekazania skarżącej praw i obowiązków wynikających ze zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego - odpowiednio - przez Różę M. oraz J. M. Z omówionych względów należało zaaprobować to stanowisko.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875) orzekł, jak w sentencji wyroku.