Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. Ł. na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie udzielenia dotacji dla przedszkola niepublicznego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że K. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynności administracyjne podejmowane przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy dotyczące: 1) braku właściwego ustalenia i poinformowania Skarżącej o wysokości stawek dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "[...]" w Warszawie w latach 2012-2016 wyliczonych zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r. poz. 2198 z późn. zm. dalej: u.s.o.);
- 2) niewskazaniu prawidłowego sposobu ustalenia wysokości stawek dotacji poszczególnych latach;
- 3) wadliwym ustaleniu wysokości stawek dotacji w poszczególnych latach zgodnie z art. 90 ust. 2b ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z brakiem zachowania terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji wniesieniem skargi z naruszeniem terminu przewidzianego w p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Sąd I instancji wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w 2017 r., a skarga dotyczy czynności ustalenia kwoty dotacji w latach 2012-2016 zasadne zatem było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
K. Ł. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu:
- - naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1) art. 90 ust 11 ustawy o systemie oświaty przepis dodany ustawą z dnia 24 czerwca 2016 (Dz. U. poz 1010) i obowiązujący od dnia 1 stycznia 2017 r. od dnia 31 grudnia 2018 r., poprzez jego niezastosowanie,
- 2) art. 90 ust 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198) w brzmieniu sprzed nowelizacji tj. w brzmieniu ustawy o systemie oświaty z dnia 19 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 256, poz. 2572), następnie w brzmieniu ustawy o systemie oświaty z dnia 4 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156) oraz w brzmieniu ustawy o systemie oświaty z dnia 31 października 2016 r.(Dz. U. Z 2016 r., poz. 1943) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA w Warszawie, że obliczenie i wypłacenie dotacji oświatowej na rzecz skarżącej na postawie ww. Art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu każdorazowo obowiązującej treści ustawy o systemie oświaty w okresie od 2012 r. do 2016 r. podlegało właściwości sądów administracyjnych, a przed złożeniem skargi skarżąca powinna była złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (na podstawie art. 101 i n. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), albowiem do złożenia pozwu o zapłatę zaniżonej dotacji wówczas tj. w okresie od 2012 do 2016 r. nie było to konieczne. Powyższe zmieniło się dopiero po nowelizacji ustawy o systemie oświaty tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. i dotyczy wyłącznie dotacji wypłacanych i naliczanych od roku 2017 włącznie, a nie dotacji za okres 2012-2016 jak w przypadku skarżącej. Odmienna interpretacja przepisu jest błędna, ponieważ działa wstecz, sprzeczna jest z uzasadnieniem zmiany ustawy o systemie oświaty i pozbawia skarżącą prawa do wyrównania zaniżonej dotacji za okres 2012-2016,
- - naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 3) art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji tego błędne ustalenie stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (...)
Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej a w przypadku stwierdzenia dopuszczalności wniesienia skargi – jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wskazać, że zmierzają one de facto do podważenia stanowiska Sądu I instancji o konieczności terminowości wniesienia przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U z 2016, poz.1943 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., przyznanie dotacji dla szkół stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U 2017 poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz, że przepis ten - z mocy art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 23 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) - miał zastosowanie do dotacji dla szkół niepublicznych udzielanych na rok 2017, choć nowela ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.
W konsekwencji stosownie bowiem do treści art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w mającym w niniejszej sprawie zastosowanie brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tej ustawy, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub dokonaniu czynności.
Tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego określają przepisy art. 52 oraz art. 53 p.p.s.a. Do czynności dokonanych przed 1 czerwca 2017 r. należy stosować przepisy p.p.s.a. obowiązujące przed tą datą, co wynika z art. 17 ust.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935). Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...) przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z § 3 art. 52 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Termin do wniesienia skargi określony został w art. 53 § 2 p.s.s.a. i wynosi 30 dni od dnia od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i doszedł do przekonania, że Skarżąca otrzymując kwoty dotacji przelewem oraz otrzymując kolejno pisma z:
- - 29 grudnia 2011 r. i 31 maja 2012 r. (dotyczące wysokości stawki dotacji za rok 2012 r.),
- - 4 stycznia 2013 r. i 29 kwietnia 2013 r. (dotyczące wysokości stawki dotacji za rok 2013 r.),
- - 3 stycznia 2014 r. i 28 kwietnia 2014 r. (dotyczące wysokości stawki dotacji za rok 2014 r.),
- - 15 stycznia 2015 r., 15 czerwca 2015 r., 2 listopada 2015 r., 10 grudnia 2015 r. i 31 grudnia 2015 r. (dotyczące wysokości stawki dotacji za rok 2015 r.),
- - 31 grudnia 2015 r., 21 stycznia 2016 r., 15 lutego 2016 r., 17 maja 2016 r., 14 listopada 2016. i 14 grudnia 2016 r. (dotyczące wysokości stawki dotacji za rok 2016 r.), posiadała wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji w latach 2012-2016. Znając bowiem kwotę otrzymanych dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonym przedszkolu (którą Skarżąca sama podaje organowi dotującemu), obliczenie stawki dotacji było prostą, oczywistą czynnością, nie nastręczającą żadnych trudności. Zatem nie sposób uznać, że uchybienie tego terminu, nastąpiło to bez winy Skarżącej, co mogłoby ewentualnie skutkować możliwością zastosowania przepisu art. 52 § 3 zdanie drugie p.p.s.a.
Sąd I instancji podkreślił, że w aplikacji ODPN (dot. obsługi dotacji dla placówek niepublicznych uruchomionej od 1 stycznia 2009 r.) dostępne były także informacje o obowiązujących stawkach dotacji użytych do naliczenia dotacji na dany miesiąc. A całość dotacji po zakończeniu roku budżetowego musi zostać rozliczona przez stronę, zatem w kolejnych latach 2012-2016 Skarżąca była zobowiązana do wykazania w sprawozdaniu jaką kwotę dotacji w danym roku otrzymała i jaką kwotę wydała. Nadto na wniosek Strony, organ jest zobowiązany do udostępnienia danych stanowiących podstawę obliczenia stawek dotacji lub udzielenia wyjaśnień dotyczących sposobu (algorytmu) obliczenia tych stawek.
Mając powyższe na względzie Sąd I instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że skarżąca nie dopełniła warunków pozwalających na przyjęcie skargi do rozpoznania. Zobowiązany więc był przepisem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucić.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalną – w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jest skarga wniesiona bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013 – komentarz do art. 58, teza 8 oraz postanowienie NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 729/12). W ocenie NSA stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż wymienione w pkt od 1 do 5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy skoro w niniejszej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki obligatoryjnego odrzucenia skargi i Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. skargę odrzucił - nietrafne są zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty.
Z tych wszystkich względów skoro żaden z sformułowanych zarzutów nie uzasadniał wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.