Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 pażdziernika 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 555/18, po rozpoznaniu spraw L. R., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej " p.p.s.a", uchylił decyzje Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2018 r.:
- - nr [...] w przedmiocie odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 rok
- - nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 rok.
Wymienione wyżej decyzje zostały wydane w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania przez organ I instancji, postanowieniami z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej; k.p.a.), zakończonego dwoma decyzjami ostatecznymi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. dalej "Kierownika Biura":
- 1) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] przyznającej L. R. płatności na rok 2013 w wysokości 38 114,01 zł, do powierzchni zgodnej z deklarowaną tj. 42,15 ha, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 34 345,96 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych w wysokości 1 419,02 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 2 349,03 zł,
- 2) z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], przyznającej L. R. płatności na rok 2014 w wysokości 34 771, 46 zł do powierzchni zgodnej z deklarowaną tj. 38,30 ha, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 34 540,10 zł, płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w wysokości 231,36 zł.
Wydanie postanowień o wznowieniu postępowań zostało uzasadnione wyjściem na jaw istotnych dla spraw, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które były nieznane organowi wydającemu powyższe decyzje. Nowymi okolicznościami były ustalenia dokonane podczas przeprowadzonej w dniach 13 do 18 stycznia 2016r. kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, podczas której stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na zadeklarowanych przez stronę do płatności działkach ewidencyjnych nr 174 i nr 175, dla których zastosowano kod nieprawidłowości DR18 (stwierdzający zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej).
W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik Biura, w oparciu o raport z zakresu kwalifikowalności powierzchni i dołączoną do niego dokumentację fotograficzną działek rolnych, wykluczył z płatności powierzchnię działek ewidencyjnych nr 174 i nr 175 (o łącznej pow. 8,36 ha), gdyż na całej powierzchni przedmiotowej działki znajdowały się nieużytki, chwasty świadczące o wieloletnim zaniedbaniu. Po uwzględnieniu wyników kontroli administracyjnej wniosków, przeprowadzonej w ramach ponownego rozpatrzenia spraw, powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej za lata 2013 i 2014 wyniosła odpowiednio 33,79 ha i 29,94 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 9 pażdziernika 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 555/18 uznał, iż decyzje podlegają uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ tj. art.7, art.77 i art.80 k.p.a. oraz art.145 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez niewykazanie przez organ przesłanek wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznych decyzji.
Wyrok ten, został zaskarżony, skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną art. 145 § 1 pkt.5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy ARiMR nie wykazały przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego tj. istnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w chwili wydania decyzji, lecz nieznanych organowi wydającemu decyzję, czyli nie wykazały, że okoliczności ustalone w kontroli w dniach [...]-[...] stycznia 2016 r., co do użytkowania działek rolnych przez L. R. istniały w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności obszarowych za lata 2013 i 2014.
Wskazując na powyższe organ wniósł o:
- 1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych ewentualnie o:
- 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu. Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 3.Na podstawie art.176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw należało ją więc oddalić.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze konieczność wskazania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże ich konstrukcja nie jest prawidłowa. Z tego względu złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak powodują znaczne ograniczenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na ocenę zasadności podniesionych w niej zarzutów, o czym niżej.
Skarga kasacyjna została więc zbadana według wyżej przedstawionych reguł i okazała się niezasadna. Sąd I instancji, nie naruszył przywołanych w skardze kasacyjnej, przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów, wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi jest nieuzasadniony. Przywołany przez skarżącego kasacyjnie przepis p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybienia wskazanym przez Sąd przepisom k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, został powiązany z jednym przepisem dotyczącym nadzwyczajnego postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zawierającym przesłanki wznowienia postępowania tj. ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w chwili wydania decyzji, lecz nieznanych organowi wydającemu decyzję, które mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i które należy wykazać w postępowaniu wszczętym, w celu wzruszenia wydanej w sprawie, ostatecznej decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że przesłanki te nie zostały spełnione, bowiem decyzje zostały wydane z naruszeniem art.7, art.77 oraz art.80 k.p.a., bowiem organy nie wykazały, że okoliczności ustalone w kontroli w dniach [...]-[...] stycznia 2016 r., co do użytkowania działek rolnych przez L. R. istniały w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności obszarowych za lata 2013 i 2014.
Ze sformułowanych w ten sposób zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika, iż skarżący kasacyjnie organ, kwestionuje ustalenia faktyczne, na których Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, ograniczając się jednak, do zarzutów naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie podnosząc żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia faktyczne Sądu I instancji, z których wynika, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ art.7, art.77, art.80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne każdorazowo w sytuacji, gdy skarżący nie akceptuje, tak jak w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego, przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji. Sąd administracyjny nie ustala oczywiście samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji, o ile zarzuty w tym zakresie zostaną sformułowane (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).
Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w niekwestionowanym w skardze kasacyjnej, stanie faktycznym sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podważających skutecznie ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, powoduje, iż ten właśnie stan faktyczny stanowi podstawę do oceny, czy zachodziły przesłanki do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten jak już zostało wskazane wyżej, przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Do wznowienia postępowania może zatem dojść, jeżeli spełnione zostaną łącznie cztery warunki: po pierwsze - okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie - są one istotne, po trzecie - zostały one ujawnione po wydaniu decyzji i po czwarte - te "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997 r., sygn. akt III SA 77/97, LEX nr 32672).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec nie zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego Sąd I instancji, wydał zaskarżony wyrok za zgodną z prawem należy uznać dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że powoływane przez wnioskodawcę dowody i okoliczności wymienionych wyżej wymogów nie spełniają i nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż to na organie administracji, który wszczął postępowanie wznowieniowe z urzędu, ciąży obowiązek wykazania powyższych przesłanek, a wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego chcąc wzruszyć taką decyzję ostateczną organ powinien ponad wszelką wątpliwość wykazać istnienie przesłanek wznowienia. W rozpoznawanej sprawie, jako przesłankę wznowienia postępowań, a następnie uchylenia decyzji ostatecznych przyznających płatności na lata 2013 i 2014 oraz wydania decyzji odmawiających przyznania tych płatności, były nowe okoliczności faktyczne – ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] stycznia 2016r. w gospodarstwie Skarżącego.
Nie budzi też wątpliwości, iż organ musi wykazać, że okoliczności te istniały w chwili wydawania decyzji ostatecznych lecz nie były znane organowi.
Skarżący kasacyjnie organ nie podważył w żaden sposób ustaleń faktycznych, jak już wskazano wyżej, przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, z których wynika, że z dokumentacji fotograficznej z omawianej kontroli, wynika, iż stwierdzone przez kontrolujących nieprawidłowości są różnego rodzaju – obok kilkuletnich drzew i krzewów na przedmiotowych działkach znajdują się znaczne obszary porośnięte trawami – w szczególności nawłocią późną, która to roślina - co jest niesporne – jest gatunkiem inwazyjnym o szybkim przyroście. Z protokołu kontroli nie wynika, jaka była wysokość tej rośliny w dniu kontroli, ani też na jakiej podstawie, w jaki sposób kontrolujący ocenili, że pokryte nawłocią przestrzenie są odłogiem (pięcioletnim lub starszym) czy też gruntem, na którym zaprzestano produkcji rolnej. W rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały, że stwierdzony na gruncie w 2016 r. stan opisany w protokole z kontroli tj. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działki (kod D18) istniał na przedmiotowych działkach w 2013 i 2014 r., czyli w okresie, którego dotyczą płatności.
Za trafne więc należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że aby na podstawie ustaleń kontroli, udokumentowanych protokołem i zdjęciami wykonanymi w 2016 r., stwierdzić stan odłogowania gruntów w 2013 r. i 2014 r. trzeba wykazać, że przedstawiony na zdjęciach stopień rozwoju roślinności (jej rozmiar, ilość) wskazuje na brak podejmowania stosownych zabiegów (koszenie, usuwanie chwastów itp.). Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że widoczne na zdjęciach chwasty są wieloletnie i co to dokładnie oznacza (czy są np. dwuletnie czy pięcioletnie?), ani też jaką część powierzchni zajmują chwasty czy trawy, a jaką drzewa i czy ich ilość przekracza dopuszczalne w przepisach normy. Nie każde bowiem pokrycie trwałych użytków zielonych drzewami lub krzewami powoduje wykluczenie z płatności, a jedynie takie, w którym nie zachowano przewagi traw i innych pastewnych roślin zielnych (art. 4 ust.1 lit h Rozporządzenia nr 1307/13 i art.6 Rozporządzenia Delegowanego nr 639/14).
Bez żadnego uzasadnienia organ zbył też twierdzenia Skarżącego, że nieprawidłowości występowały jedynie na powierzchni ok. 1,5 ha, choć jak wykazano – to nie na Skarżącym ciąży obowiązek dowodowy w niniejszej sprawie.
Ogólnikowe stwierdzenia o "wieloletnich zaniedbaniach" czy "odłogowaniu" nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji ostatecznej.
W konsekwencji za trafne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że istotnie w latach 2013 i 2014 cała powierzchnia działek nr 174 i 175 nie była użytkowana rolniczo.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.