Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 461/22 - po rozpoznaniu skargi "S." Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca lub Spółka) na czynność Starosty Sanockiego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr PP.671.419.2020, w przedmiocie wezwania do zwrotu dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadków obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia Covid-19 – odrzucił skargę i zasądził zwrot uiszczonego wpisu od skargi.
W związku z panującą sytuacją ekonomiczną związaną z pandemią COVID-19 oraz istotnymi obostrzeniami związanymi z różnymi sferami życia gospodarczego, w Spółce wystąpił znaczny spadek obrotów. W związku z tym Spółka w okresie maj - sierpień 2020 r. korzystała z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników i ich pochodnych na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa Covid), w związku z wprowadzeniem w Spółce obniżonego wymiaru czasu pracy.
Po zakończeniu okresu pobierania dofinansowania przyznanego w oparciu o art. 15g ustawy Covid, ze względu na utrzymującą się sytuację ekonomiczną wywołaną pandemią COVID-19, w szczególności znaczny spadek obrotów w odniesieniu do innych miesięcy aniżeli w przypadku dofinansowania z art. 15g ustawy Covid, Spółka wystąpiła o dofinansowanie w oparciu o art. 15zzb ust. 1 ustawy Covid m.in. w odniesieniu do tych samych pracowników, którzy w okresie maj - sierpień 2020 r. objęci byli dofinansowaniem na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy Covid składając do Starosty stosowny wniosek o przyznanie jej dofinansowania, na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy Covid na okres trzech miesięcy od września do listopada 2020 r.
Pismem z [...] lutego 2022 r. organ, powołując się na § 3 ust 2 i 3 Umowy o dofinansowanie zawiadomił o wszczęciu kontroli w zakresie przestrzegania postanowień umowy, wydatkowania środków, o których mowa w § 1 ust. 1 Umowy, zgodnie z warunkami określonymi w umowie lub we wniosku oraz w zakresie właściwego udokumentowania oraz wykorzystania tych środków. Organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie wsparcia uzyskanego w ramach art. 15g ustawy Covid ze wskazaniem wysokości i okresu dofinansowania oraz imiennej listy pracowników objętych dofinansowaniem. W uzasadnieniu pisma organ sprecyzował, że jeśli przedsiębiorca skorzystał ze wsparcia w ramach art. 15g ustawy Covid to nie mógł uzyskać dofinansowania, na tych samych pracowników, przyznawanego w ramach art. 15zzb ustawy Covid.
W odpowiedzi na powyższe pismo, Spółka przedstawiła swoje wyjaśnienia kwestionując wykładnię przepisów ustawy Covid przedstawioną przez organ. Wskazała, że w całym okresie pobierania dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ustawy Covid jak i po jego zakończeniu wywiązywała się w pełni z obowiązków nałożonych na nią umową i ustawą oraz, że od samego początku była uprawniona do uzyskania dofinansowania z art. 15zzb ustawy Covid. Powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych stanęła na stanowisku, że oba rodzaje dofinansowań są odrębnymi rodzajami pomocy, które posiadają odrębne przesłanki do ich przyznania.
Organ podtrzymał swoje stanowisko. Wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, że wsparciem udzielonym przez Powiatowy Urząd Pracy w Sanoku w trybie art. 15zzb ustawy Covid oraz wsparciem udzielonym przez Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie w trybie art. 15g ustawy Covid objętych zostało [...] tych samych pracowników Spółki.
W skardze do WSA Spółka wniosła o uchylenie czynności wezwania do zwrotu otrzymanego dofinansowania, uznanie przez Sąd w wyroku uprawnienia skarżącej do uzyskania udzielonego jej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15zzb ustawy Covid oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Spółka w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż sprawa ze skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z uznaniem, iż odmowa świadczenia nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania jej za jakikolwiek z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., do których kontroli uprawniony jest sąd administracyjny, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania skargi za przedwczesną i jej odrzucenia, podczas gdy sprawa w zakresie w jakim w odmowie świadczenia zakwestionowano przyznanie skarżącej dofinansowania ze środków starosty jest sprawą z zakresu działalności administracji publicznej i skarga powinna zostać rozpoznana przez WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływane dalej tamże).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie o dofinansowanie jest tak zwanym postępowaniem hybrydowym. Pierwszy etap (złożenie wniosku i jego ocena) ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy (drugi etap).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 października 2014 r., o sygn. akt II GPS 2/14 stwierdził, że podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, jednak nie wszystkie elementy powstałego stosunku dofinansowania mają charakter cywilnoprawny. Pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają bowiem podłoże administracyjnoprawne, jak np. poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu, ustalanie i nakładanie korekt finansowych, a także zwrot nienależnie pobranych środków. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje zapewniające prawidłową realizację umowy.
Zgodnie z § 2 ust. 5 umowy o dofinansowanie, której stroną jest skarżąca, w przypadku stwierdzenia, że dofinansowanie zostało pobrane nienależnie bądź z naruszeniem procedur, Starosta wzywa beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Wezwanie takie nie stanowi jednak tytułu egzekucyjnego na podstawie którego organ mógłby wystawić tytuł wykonawczy celem wszczęcia wobec Spółki postępowania egzekucyjnego. Po stronie skarżącej istnieje w takiej sytuacji dobrowolność w kwestii zwrotu środków. Oznacza to, że otrzymawszy wezwanie do zwrotu dofinansowania i nie zgadzając się z nim skarżąca nie musiała zwracać dofinansowania. Mogła powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek kroków i jedynie czekać, aż Starosta ewentualnie uruchomi tryb administracyjnoprawny i wyda decyzję zobowiązującą ją do zwrotu dofinansowania (trzeci etap).
Zatem należy stwierdzić, że administracyjnoprawny charakter ma pierwszy i trzeci etap. Natomiast drugi etap (poza wyjątkami) ma cywilnoprawny charakter i nie podlega pod kognicję sądów administracyjnych. Wezwanie do zwrotu dofinansowania wynika zaś z zapisów umowy i nie jest aktem lub czynnością określoną w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.