Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 123/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za postawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
Dnia (...) pomiędzy Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, (...) dalej –(...) została zawarta umowa o dofinansowanie Projektu pn. "(...)" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: "PO KL") nr (...)(dalej: "umowa").
Zgodnie z brzmieniem § 2 Umowy IP przyznała Beneficjentowi dofinansowanie na realizację Projektu w łącznej kwocie nieprzekraczającej 2 859 354,07 zł.
W umowie Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu na podstawie złożonego wniosku, a w przypadku dokonania w nim zmian zgodnie z jego aktualną wersją (§ 3 ust. 1 umowy). Ponadto w § 3 ust. 4 umowy Beneficjent zobowiązał się do stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach Projektu aktualnie obowiązującej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Zgodnie z Podrozdziałem 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 15.12.2011 r., 14.8.2012 r., 1.7.2013 r. oraz z dnia 2.4.2014 r. "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile (...) są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (...)."
Na podstawie § 9 umowy o dofinansowanie Projektu środki na rzecz Projektu wypłacane były w taki sposób, że pierwsza transza przekazana została w wysokości i terminie określonym w Harmonogramie płatności stanowiącym Załącznik nr 4 do Umowy, tj. w dniu (...) w wysokości 80 000,00 zł. Kolejne zaś przekazywane były po weryfikacji i zaakceptowaniu wniosku o płatność, w którym wykazano wydatki kwalifikowalne rozliczające co najmniej 70% łącznej kwoty otrzymanych transz dofinansowania, z zastrzeżeniem, że nie stwierdzono okoliczności, o których mowa w § 25 ust. 1 urnowy. Łącznie na rzecz Projektu wypłacono środki w wysokości 2 729 111,93 zł co udokumentowane zostało odpowiednio w Zestawieniach wypłat środków na rzecz Beneficjenta w części krajowej dofinansowania projektu oraz w Zestawieniach płatności na rzecz Beneficjenta (w zakresie środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Społecznego).
W toku realizacji Projektu Beneficjent przedłożył łącznie dziewięć wniosków o płatność na łączną kwotę 2 542 885,96 zł.
We wniosku o dofinansowanie Projektu przewidziana została realizacja szeregu zadań, w tym również Zadanie nr 5 pn. "(...)" polegające, m.in. na sfinansowaniu stypendiów typu post-doc dla trwających 10 m-cy staży wyjazdowych dla młodych doktorów będących pracownikami naukowo-dydaktycznymi Wydziału Matematyki i Informatyki (...) do zagranicznych renomowanych ośrodków badawczo-naukowych (dalej: "staże wyjazdowe post- doc").
W Szczegółowym Budżecie Projektu (stanowiącym element wniosku o dofinansowanie Projektu) przewidziane zostały, m.in. następujące kategorie kosztów:
w pozycji 65 "Koszty podróży w związku z wyjazdowymi stypendiami post-doc"; w pozycji 66 "Stypendia post-doc wyjazdowe".
Zasady organizacji staży dla młodych doktorów zostały szczegółowo określone w przygotowanym przez (...) "Regulaminie organizacji staży dla młodych doktorów w ramach projektu pt.: "(...)"" z dnia (...) (dalej: "Regulamin"). W § 7 ust. 3 Regulaminu wskazano, że "Uczestnik zakwalifikowany na staż SW [staż wyjazdowy] post-doc otrzymuje stypendium w wysokości określonej w zadaniu 5 poz. 66 projektu wynoszącej 10 000 zł/m-c x 10 miesięcy". Zgodnie natomiast z § 7 ust. 4 Regulaminu "Uczestnik zakwalifikowany na staż SW post - doc, w ramach projektu ma zapewnione koszty podróży w wysokości określonej w Zadaniu 5 poz. 65 projektu, wynoszącej 2 500 zł". W ramach realizacji ww. Zadania nr 5 w Projekcie wyłonieni zostali do odbycia staży wyjazdowych post-doc w trybie konkursowym, m.in. dwaj pracownicy naukowo-dydaktyczni Wydziału Matematyki i Informatyki (...) - (...) oraz (...).
Na mocy zawartego w dniu (...) Porozumienia w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki dla IV Priorytetu - Szkolnictwo wyższe i nauka, pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: "IZ POKL"), a Narodowym Centrum Badań i Rozwoju oraz Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego, funkcja Instytucji Pośredniczącej została powierzona Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju.
IP w dniach od 23 do 27 marca 2015 r. przeprowadziła planową kontrolę realizacji Projektu w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej oraz wywiązywania się z warunków finansowania w ramach realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez Zespół Kontrolujący (dalej: "Zespół" lub "ZK") na podstawie Upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr(...), wystawionego przez Dyrektora NCBR w dniu (...) doręczonego Beneficjentowi w dniu (...).
Biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej kontroli Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją z dnia (...) - nr (..) - działając w imieniu Instytucji Pośredniczącej dla Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, lata 2007 – 2013, Priorytet IV Szkolnictwo Wyższe i Nauka na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a") – określił (...) kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości: 39 037, 59 zł, na którą składała się:
- a) kwota 30 383, 69 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu.
- b) kwota 8 653,90 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu.
W motywach wskazano na podstawę tych roszczeń (dokonując w tym względzie ustaleń faktycznych), a także poczyniono adekwatne konstatacje natury prawnej.
W efekcie wniesionego odwołania Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia (...) utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 r. nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), dalej jako "u.p.s.w." "ustawę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych". Organ zauważył, że rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób (Dz. U. 2006 r., nr 190, poz. 1405, dalej jako "Rozporządzenie MNiSW" ze względu na swój charakter prawny zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w normowanym zakresie, co oznacza, że zarówno określone warunki, jak i świadczenia przysługują delegowanym osobom. Jednakże senat uczelni jest uprawniony do określenia dla swoich pracowników, doktorantów i studentów warunków i trybu kierowania ich przez uczelnię za granicę.
Uchwała w tym przedmiocie może mieć obowiązujący charakter tylko dla danej uczelni. Powyższa uchwała jest o tyle ważna, ponieważ Rozporządzenie MNiSW nie zawiera pełnego unormowania trybu kierowania za granicę pracowników, doktorantów lub studentów, zwłaszcza w zakresie wewnętrznym uczelni, a ponadto daje on możliwość przyznania świadczeń nieprzewidzianych w rozporządzeniu. Senat uczelni nie może jednak zmienić, także wobec własnych pracowników, doktorantów i studentów, unormowań zawartych w Rozporządzeniu MNiSW (H. Izdebski, J. Zielińska, "Prawo o szkolnictwie wyższym – komentarz", Warszawa 2015). Niemniej jednak w przypadku (....), senat tej uczelni nie podjął takiej uchwały.
W przypadku dwóch pracowników (...), tj. (...) oraz (...), i jednocześnie uczestników staży wyjazdowych post-doc wyjazdy te odbywały się na warunkach urlopu bezpłatnego, o który wskazani powyżej pracownicy wystąpili do pracodawcy. W oparciu o te ustalenia, IP uznała za niekwalifikujące się do objęcia wsparciem wydatki stanowiące różnicę pomiędzy sumą kwot wypłaconych ww. uczestnikom staży wyjazdowych post-doc, a sumą kwot stanowiących równowartość diety w pełnej wysokości z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju, składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, gdzie podstawę wymiaru składek stanowi kwota wypłacanego świadczenia, składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy oraz kosztów podróży.
Organ I instancji w swojej decyzji bardzo szczegółowo przedstawił wyliczenia, na postawie których stwierdził, że zastosowane przez Odwołującego kwoty przeznaczone na stypendium (...) i (...) w sposób istotny przekraczają stawki przewidziane w Rozporządzeniu MPiPS. Organ odwoławczy podzielił w pełni opinię organu I instancji, że Rozporządzenie MNiSW wskazuje, że świadczenie jakim jest "stypendium" ma pokryć koszty wyżywienia i zakwaterowania. Inne świadczenia, przykładowo wskazane w § 4 ww. rozporządzenia i których katalog nie został określony jako katalog zamknięty należy interpretować w ten sposób, że dopuszczalne jest przyznawanie przez Uczelnię jeszcze innych kategorii świadczeń niż wymienione w tym przepisie. Sformułowanie "inne świadczenia" nie oznacza jednak dopuszczalności przyznawania dodatkowych środków w ramach tego samego świadczenia - jakim jest "stypendium".
Mając na uwadze powyższe, w opinii IZ PO KL bezspornym jest, że część wydatków w ramach projektu została poniesiona z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa w zakresie opisanym powyżej. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa krajowego, nie został spełniony warunek kwalifikowalności zapisany w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL stanowiący, że "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile (...) są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego oraz wspólnotowego (...)".
Organ zaznaczył, że IZ PO KL nie neguje prawa senatu uczelni do niezawisłego określenia dla swoich pracowników, doktorantów i studentów warunków i trybu kierowania ich przez uczelnię za granicę, jednakże, w przypadku gdy środki na ten cel są finansowane w ramach PO KL, konieczne jest zastosowanie się do zasad wynikających z Wytycznych. Ponadto, należy ponownie podkreślić, że w przedmiotowej sprawie senat uczelni nie skorzystał z uprawnienia do określenia dla swoich pracowników, doktorantów i studentów warunków i trybu kierowania ich przez uczelnię za granicę. Organ odwoławczy podkreślił, że beneficjent decydując się na realizację projektu i podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązuje się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie, co jest potwierdzone w § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Natomiast na podstawie § 3 ust. 4 ww. umowy beneficjent zobowiązał się, że przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych.
Niezastosowanie się do wymogów określonych w podrozdziale 3.1 Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków pkt 1 cyt. "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki (...) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu (lit. a); są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat) (lit. b); są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (lit. i)" – stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p.
Tym samym spełniona została dyspozycja normy z art. 207 u.f.p. W takim przypadku, zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p., organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy bowiem traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Beneficjent rozliczył niekwalifikowalny wydatek w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność zaś wydatku wynika z działania beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
Skargę do WSA w Warszawie wniósł (...) – postulując uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W motywach wskazano, że zdaniem Skarżącego stypendia dla młodych doktorantów, poddane kontroli w ramach kontroli, nr (...) nie są stypendiami, o których mowa w § 3 Rozporządzenia MNiSW a są stypendiami wynikającymi z Umowy o dofinansowanie projektu w ramach programu operacyjnego Kapitał Ludzki nr(...), zawartej w dniu (....) szczegółowo określonymi we wniosku o dofinansowanie projektu.
Skarżący stał na stanowisku, że stypendia dla młodych doktorantów wypłacane w ramach realizacji projektu wypłacane były w prawidłowej wysokości - zatwierdzonej przez Instytucję Pośredniczącą. W konsekwencji, Skarżący uważał, że do stypendiów będących przedmiotem kontroli nie mają zastosowania postanowienia § 3 Rozporządzenia MNiSW.
W ocenie Skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w istocie nie zawiera odniesienia się przez Organ II instancji do wszystkich twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu oraz we wcześniejszych pismach w odwołaniu powołanych. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że ani w zarzutach skargi, ani jej uzasadnieniu, nie wskazano, które twierdzenia Skarżącego zawarte w odwołaniu, organ II instancji pominął. W ocenie Sądu I instancji podniesiony przez skarżącego argument był gołosłowny, a zatem – w konsekwencji – nie naruszono także treści art. 11 k.p.a.
Także w ocenie Sądu I instancji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Skarżącego, że stypendia dla młodych doktorantów, poddane weryfikacji kontroli projektu, nie są stypendiami, o których mowa w § 3 Rozporządzenia MNiSW, ale stypendiami wynikającymi z umowy o dofinansowanie projektu nr (...) zawartej w dniu (...), szczegółowo określonymi we wniosku o dofinansowanie projektu.
Sąd I instancji wskazał, że Beneficjent decydując się na realizację projektu i zawierając umowę o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (§ 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Natomiast przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu beneficjent zobowiązał się, zgodnie z § 3 ust. 4 umowy o dofinasowanie, do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL. Powyższy dokument określa podstawowe warunki kwalifikowalności wydatków w ramach POKL, jakim jest niewątpliwie zgodność z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (podrozdział 3.1 lit. k Wytycznych). Powyższe oznacza, że wydatki w budżecie projektu nie mogą przekraczać kwot określonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa tylko dlatego, że są finansowanie ze środków POKL.
Zdaniem Sądu I instancji stawki dla projektów finansowanych w projektach z PO KL ustalone zostały przez (...) w Regulaminie organizacji staży dla młodych doktorów w ramach ww. projektu, nie stanowi wystarczającej przesłanki dla ich automatycznego stosowania w ramach PO KL. Stawki zaproponowane w w/w Regulaminie odbiegają bowiem znacząco od stawek określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa stosowanych poza projektami przez Skarżącego, co zostało ustalone w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 42 ust. 1 u.p.s.w. wydał Rozporządzenie MNiSW z 12 października 2006 r., które ze względu na swój charakter prawny zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w normowanym zakresie. Ustęp 2 art. 42 jest o tyle ważny, że powołane wyżej Rozporządzenie MNiSW nie zawiera pełnego unormowania trybu kierowania za granicę pracowników, doktorantów lub studentów, zwłaszcza w zakresie wewnętrznym uczelni, a ponadto daje on możliwość przyznania świadczeń nieprzewidzianych w rozporządzeniu. Senat uczelni nie może jednak zmienić, także wobec własnych pracowników, doktorantów i studentów, unormowań zawartych w powołanym rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W sprawie – co należy podkreślić – Senat nie wykazał żadnej aktywności.
Wyłącznie Senat (...) mógłby zostać uznany za organ właściwy do uregulowania warunków odbywania staży za granicą w sposób bardziej szczegółowy (ale nie sprzeczny z Rozporządzeniem MNiSW) niż to zostało określone w rozporządzeniu MNiSW. Kompetencja ta została zastrzeżona w powołanym wyżej art. 42 ust. 2 u.p.s.w. wyłącznie dla senatu uczelni, nie zaś dla innego organu szkoły wyższej, w tym rektora. W niniejszej sprawie, Senat (...() nie skorzystał jednak z tego prawa, w związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia MNiSW.
Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie, gdy zajdą okoliczności opisane w art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j:
- a) § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób (Dz.U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1405) w zw. z art. art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1842 - dalej p.s.w.) - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis ma zastosowanie do stypendiów wypłacanych przez Skarżącego w ramach realizacji projektu "(...)"";
- b) § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób (Dz.U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1405) - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem "diety (...) określonej w załączniku do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju" należy rozumieć jedynie dietę jako świadczenie przeznaczone na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki bez limitu na nocleg, podczas, gdy przyznawane na podstawie § 3 stypendium ma służyć pokryciu nie tylko kosztów utrzymania, czyli wyżywienia i innych drobnych wydatków, ale także kosztów zakwaterowania;
- c) § 4 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób (Dz.U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1405), w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.) - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Senat uczelni działając na podstawie art. 42 ust. 2 p.s.w. mógłby podjąć uchwałę, w której w ramach "świadczeń innych niż stypendium, o którym mowa w § 3" mógłby przyznać świadczenie na pokrycie kosztów zakwaterowania.
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) przepisów postępowania, co miało wpływ na ocenę w obszarze prawa materialnego art. 174 ust. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze, a także nie wyjaśnił i nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionego w pkt. 2 skargi, oraz nie wyjaśnił i nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia w zakresie nie zastosowania normy wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy administracji art. 11, 15 i 107 § 3 k.p.a. z uwagi na ich nie odniesienie się do tożsamego zarzutu podnoszonego na etapie postępowania administracyjnego, pomimo przyjęcia, że do naruszenia tych przepisów doszło.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 174 ust. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie to miało nastąpić w taki sposób, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze, a także nie wyjaśnił i nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionego w pkt. 2 skargi, oraz nie wyjaśnił i nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia w zakresie nie zastosowania normy wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organy administracji art. 11, 15 i 107 § 3 k.p.a. z uwagi na ich nie odniesienie się do tożsamego zarzutu podnoszonego na etapie postępowania administracyjnego, pomimo przyjęcia, że do naruszenia tych przepisów doszło.
W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość. Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; ale także wówczas gdy wywody sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r., sygn. akt II GSK 634/20).
Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie, którego dotyczy sformułowany zarzut nie realizuje powyższych wymagań.
Zauważyć należy, że (...) w złożonej skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest § 3 Rozporządzenia MNiSW w zw. z art 42 ust. 1 u.p.s.w. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis ma zastosowanie do stypendiów wypłacanych przez skarżącego w ramach realizacji projektu "(...)"" oraz przyjęciu, że pod pojęciem "diety (...) określonej w załączniku do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju" należy rozumieć jedynie dietę jako świadczenie przeznaczone na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki bez limitu na nocleg, podczas, gdy przyznawane na podstawie § 3 stypendium ma służyć pokryciu nie tylko kosztów utrzymania ale także kosztów zakwaterowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów skargi. Uzasadnienie nie zawiera zasadniczo w ogóle rozważań w tym zakresie. Stąd też twierdzenia Sądu I instancji, że zarzuty z pktu a) i b) skargi nie zasługują na uwzględnienie są gołosłowne i pozbawione elementu treściowego. Omówiona wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyrażająca się w braku w istocie rzeczy przedstawienia motywacji, dlaczego skarga została oddalona w części dotyczącej zarzutu błędnej (według (...)) wykładni § 3 Rozporządzenia MNiSW, uniemożliwia przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroku w omawianym zakresie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie przepisu przez niesporządzenie uzasadnienia odpowiadającego wymogom prawa uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Z tych względów działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, uznając jednocześnie, że odniesienie się do zarzutów sformułowanych w punkcie 1 skargi kasacyjnej jest na tym etapie przedwczesne i byłoby możliwe w przypadku sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).