Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 366/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 5 marca 2021r., sygn. akt III SA/Łd 122/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej też: "ustawa wdrożeniowa") po rozpoznaniu skargi [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na informację [...] (dalej też: "organ", "[...]") z [...] stycznia 2021r., znak: [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu stwierdził że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz orzekając o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 12 lipca 2020r., skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "[...]", oznaczony nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, Działanie II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Poddziałanie II.3.1 Innowacje w MŚP. Projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej (pismo z [...] sierpnia 2020r.)

W wyniku oceny merytorycznej wniosek skarżącego został oceniony negatywnie z uwagi na niespełnienie kryteriów merytorycznych dostępu: nr 1: "[...]"; nr 4: "[...]"; nr 5: "[...]"; nr 6: "[...]"; nr 7 "[...]", w związku z czym projekt nie podlegał dalszej ocenie (pismo z [...] listopada 2020r.).

W dniu [...] listopada 2020r., skarżący wniósł protest, w którym zarzucił błędną ocenę kryteriów merytorycznych dostępu nr: 1, 4, 5, 6 i 7 poprzez nieprawidłową interpretację zapisów dokumentacji aplikacyjnej oraz błędną interpretację zapisów Regulaminu konkursu.

[...] pismem z [...] stycznia 2021r. poinformowało skarżącego o nie uwzględnieniu protestu od oceny merytorycznej projektu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie kryterium nr 1, organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie (pkt B.1 "Przedmiot działalności'") Przedsiębiorstwo [...] świadczy usługi związane z branżą motoryzacyjną: prowadzi sklep motoryzacyjny i zajmuje się mechaniką pojazdową. Skarżący opisał we wniosku o dofinansowanie (pkt B.3 "[...]"), że w wyniku stanu epidemii ruch w sklepie motoryzacyjnym zmalał. Wskazał, że przez pewien czas sklep był całkowicie zamknięty. Zaobserwowano znacznie mniejsze zapotrzebowanie na usługi warsztatowe, część mniejszych firm przewozowych wstrzymała realizację usług transportowych, a tym samym zmalała liczba awarii pojazdów.

Skarżący w dokumentacji aplikacyjnej wykazał również spadek obrotów o 51% w dwóch miesiącach tj. kwiecień i maj 2020r. w porównaniu do tych samych miesięcy z roku 2019. Wskazano, że zgodnie z opisem projektu (zawartym w sekcji 03 "Krótki opis projektu") inwestycja obejmuje zakup specjalistycznego lasera do wycinania blach oraz specjalistycznego oprogramowania projektowego, zaś cele projektu zostaną osiągnięte dzięki realizacji celów szczegółowych, do jakich należy zaliczyć powiększenie zasobów technicznych przedsiębiorstwa, rozwój zasobów osobowych przedsiębiorstwa o jeden nowy etat dla pracownika dedykowanego do obsługi maszyny - operatora, modernizację procesu technologicznego w zakładzie, wprowadzenie do oferty zupełnie nowych usług (dywersyfikacja) oraz zwiększenie przychodów wnioskodawcy.

Skarżący dzięki realizacji zakupu Lasera [...] do wycinania blach oraz specjalistycznego oprogramowania inżynierskiego klasy [...] zamierza wykonywać usługi, które opisał w sekcji E.2 wniosku o dofinansowanie tj.: 1) specjalistyczne naprawy ram i kabin pojazdów ciężarowych oraz 2) wprowadzenie do oferty zupełnie nowej usługi, nierealizowanej dotąd przez wnioskodawcę - obróbkę metali. Zdaniem organu w złożonym wniosku o dofinansowanie skarżący wprawdzie wykazał spadek obrotów w swoim przedsiębiorstwie spowodowany skutkami epidemii COVID-19 i wskazał problemy, które wystąpiły w jego firmie wskutek epidemii, niemniej jednak zaplanował inwestycję, która nie zmniejszy negatywnych skutków epidemii COVID-19, a zatem nie wpłynie na przezwyciężenie zdiagnozowanych problemów na wypadek, gdyby miały powtórnie wystąpić.

W ocenie organu celem projektu winno być znalezienie rozwiązania na trudności, które dotknęły skarżącego w miesiącach utraty obrotów gospodarczych, a które mogą wystąpić ponownie. Tymczasem skarżący nie wykazał jak planowana przez niego inwestycja w postaci zakupu urządzeń zabezpieczy jego firmę na okoliczność wprowadzenia ponownego reżimu gospodarczego i mogących nastąpić obostrzeń w gospodarce. Opisany projekt nie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa ani zmniejszeniu zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie, stanowi kontynuację dotychczasowej działalności i jej rozwinięcie bez uwzględnienia ryzyka braku zleceń na naprawy samochodów wywołanych zdiagnozowanymi problemami. Według organu powyższe potwierdzają również zapisy dokumentacji aplikacyjnej w zakresie doposażenia przedsiębiorstwa. W obszarze usług oferowanych przez wnioskodawcę nastąpi zwiększenie środków trwałych, co nie spowoduje łagodzenia skutków wystąpienia pandemii COVID-19.

Przedmiot działalności skarżącego nie ulegnie zmianie, bowiem przeprofilowanie działalności nie jest pojęciem tożsamym z poszerzeniem zakresu świadczonych usług. Z powyższych przyczyn organ zgodził się z pierwotną opinią ekspertów, że projekt skarżącego nie wpisuje się w typ projektu konkursowego, a wobec braku możliwości rekomendowania wniosku do poprawy we wskazanym zakresie kryterium to zostało słusznie uznane za niespełnione.

Odnosząc się do negatywnej oceny kryterium nr 4 "[...]" organ zaznaczył, iż zaplanowane we wniosku wydatki (laser [...] do wycinania blach oraz zakup specjalistycznego oprogramowania inżynierskiego klasy [...]) znajdują się w katalogu wydatków i są adekwatne do zaplanowanej inwestycji. Niemniej jednak nie można uznać ich za zasadne, bowiem projekt nie wpisuje się w przewidziany Regulaminem konkursu typ, a zatem z punktu widzenia celów działania określonych w Regulaminie konkursu jego realizacja jest niezasadna, a tym samym wszystkie planowane w ramach projektu wydatki są niecelowe. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę powyższe zapisy, można by stwierdzić, iż zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z Regulaminem konkursu została zachowana.

Ponadto limit dotyczący całkowitej wartości kosztów kwalifikowalnych i kwoty dofinansowania projektu, określony w Regulaminie konkursu nie został przekroczony. Również intensywność wsparcia z limitem do 85% wydatków kwalifikowalnych została zachowana. Maksymalna kwota wsparcia także nie została przekroczona. Niemniej jednak kryterium nr 5 jest kryterium szczególnym, a jego ocena jest ściśle skorelowana z kryterium nr 4. Z uwagi jednak na fakt, iż w ramach kryterium nr 4 uznano wszystkie wydatki za niekwalifikowane jako nieadekwatne i niecelowe ze względu na niespełnienie kryterium nr 1 oraz nr 7, kryterium nr 5 również należy uznać za niespełnione.

Przechodząc do wyniku oceny kryterium nr 6 "[...]" organ zaznaczył, iż zachodzi ścisła zależność pomiędzy wpisywaniem się projektu we właściwy typ projektu, a możliwością pozytywnej oceny realności wskaźników przedstawionych przez skarżącego. Negatywna ocena kryterium merytorycznego nr 1, skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania, w znaczący sposób wpływa na przyjęte przez skarżącego założenia w zakresie realizacji projektu. W związku z tym, że projekt nie spełnia kryterium nr 1, jak również innych kryteriów, wskaźniki, które przyjął skarżący, nie zostaną osiągnięte. Zdaniem organu z uwagi na powyższe oceniający prawidłowo odstąpili od jakiejkolwiek rekomendacji do poprawy wniosku o dofinansowanie sekcji G. dotyczącej wskaźników, bowiem korekta projektu w tym zakresie, mając na uwadze zapisy Regulaminu konkursu, nie miałaby uzasadnienia. Kryterium nr 6 "[...]" należy zatem również uznać za niespełnione.

Następnie, badając prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 7 "[...]", Instytucja Pośrednicząca wskazała, iż w dokumentacji aplikacyjnej skarżący nie zamieścił podstawowych informacji, jak nowa inwestycja umożliwi przedsiębiorcy uzyskiwanie przychodów w czasie obostrzeń i kryzysu w branży motoryzacyjnej spowodowanego przestojami w realizacji usług.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, iż w ramach projektu zaplanował dywersyfikację swoich usług polegającą na obróbce metali organ stwierdził, że również zaproponowana przez skarżącego w projekcie nowa usługa obróbki metali nie wpłynie na przezwyciężenie problemów przedsiębiorcy wynikających ze skutków epidemii. Zapisy wniosku o dofinansowanie, zawarte w sekcji E. ("Charakterystyka projektu"), jednoznacznie wskazują, że realizacja projektu przyczyni się jedynie do wzbogacenia parku maszynowego oraz do rozszerzenia oferty przedsiębiorstwa.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Uwzględniając skargę na powyższą informację wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 marca 2021r., WSA stwierdził, że ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu I instancji organ powinien swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określić w dokumentacji konkursowej, a nie dopiero na etapie oceny kryterium. Przede wszystkim w dokumentacji konkursowej nigdzie w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie zostało wskazane, że celem projektu ma być znalezienie rozwiązań na trudności, których skarżący doświadczył w pandemii. Według WSA ani w opisie kryterium nr 1, ani w instrukcji wypełnienia wniosku nie znalazły się zapisy określające taki cel dla projektów. W opisie kryterium nr 1 wskazano jedynie, że ocenie podlegać będzie wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii.

Nadto z przywoływanego przez organ wprowadzenia do Regulaminu konkursu wynika, że jest on kierowany nie tylko i wyłącznie do przedsiębiorców zmuszonych przez skutki epidemii do wprowadzenia zmian w swojej działalności, ale głównie do przedsiębiorców zainteresowanych zmianą profilu lub branży prowadzonej działalności.

Zdaniem WSA dokonując oceny projektu Instytucja Pośrednicząca posłużyła się arbitralnymi kryteriami, które nie zostały precyzyjnie określone w regulaminie konkursu, a zatem nie były dostępne dla ogółu wnioskodawców w postaci: "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", oraz celu projektu, który nie został określony w regulaminie, a dodatkowo w sposób nieuprawiony zaniechała wezwania wnioskodawcy do poprawy wniosku w odniesieniu do kryterium nr 7. W rozstrzyganej sprawie w ocenie Sądu doszło do naruszenia statuowanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria. WSA zwrócił też uwagę, że wobec niespełnienia kryterium nr 1, w konsekwencji kryteria nr 4,5,6 uznane zostały za niespełnione.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;
2. a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów oceny nr 1 i 7, a nadto z naruszeniem zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria - podczas, gdy:
3. - organ dokonał prawidłowej oceny, iż projekt skarżącego nie spełnia kryterium nr 1, które zostało szczegółowo w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu albowiem nie wpisuje się w typ projektu podlegający dofinansowaniu,
4. - swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określił w dokumentacji konkursowej, w szczególności w zakresie kwestionowanego przez Sąd opisu kryterium nr 1 w brzmieniu: " [...]", a nadto poprzez doprecyzowanie iż: "Ocena, czy MSP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 zostanie dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii COVID-19. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19",
5. - ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i przejrzysty, albowiem uzasadnieniem negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 1 było niespełnienie ww. wymogów wynikających wprost z opisu kryterium, wedle którego projekt winien przedstawiać uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, których to elementów wniosek skarżącego nie zawierał,
6. - organ oceniający projekt oceniając kryterium nr 1 nie odwołuje się do elementów zawartych w kryterium nr 7 albowiem przyczyną niespełnienia kryterium nr 1 było nieprzedstawienie wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, wobec czego ocena ta odnosi się wyłącznie do typu projektu, który taki wpływ winien przedstawiać, natomiast ocena kryterium nr 7 mogłaby mieć miejsce dopiero w przypadku spełnienia kryterium nr 1 - inaczej byłoby to niemożliwe z uwagi na brak przedmiotu oceny;
7. b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że sformułowanie zawarte w sekcji E.1 Instrukcji wypełniania wniosku w brzmieniu " należy opisać w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych" jest opisem kryterium nr 1, w sytuacji, gdy sformułowanie to nie ma takiego charakteru, a właściwy opis kryterium nr 1 zamieszczony został w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu i to właśnie ten dokument stanowi wzorzec kontroli wniosku, nie zaś sama Instrukcja wypełniania wniosku, która ma charakter jedynie pomocy technicznej dla skarżącego;
8. c) § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu i § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię, tj. nieprawidłową rekonstrukcję wynikającej z nich normy prawnej - polegającą na przyjęciu, że jeżeli skarżący we wniosku nie przedstawił wystarczającej argumentacji czy nie dokonał prawidłowej analizy wpływu planowanej inwestycji na poprawę jego sytuacji na rynku w związku z trwającym stanem epidemii, to obowiązkiem instytucji było wezwanie skarżącego do uzupełnienia/poprawienia omawianego kryterium, w sytuacji, gdy literalne brzmienie dofinansowanie dopuszczalna jest wyłącznie w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu 2-7 i ma jedynie charakter uprawnienia ekspertów, które może być wykorzystane, aby umożliwić rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści wniosku, zrozumienia intencji skarżącego, nie zaś do korygowania jasnych i zrozumiałych treści wniosku, czy też usuwania braków wniosku, które potwierdzały jednoznacznie, iż projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu (kryterium nr 1), a nadto stosownie do § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;
9. d) § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżący winien zostać wezwany do poprawy wniosku w ramach kryterium 7 wobec niespełnienia kryterium 1 w sytuacji, gdy niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną.
10. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
11. a) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wewnętrznej niespójności tejże kontroli wyrażające się w stwierdzeniu, że "w dokumentacji konkursowej nigdzie w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie zostało wskazane, że celem projektu ma być znalezienie rozwiązań na trudności, których skarżący doświadczył w pandemii" przy jednoczesnym przyjęciu, iż " W opisie kryterium nr 1 wskazano jedynie, że ocenie podlegać będzie wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii " co doprowadziło Sąd do sprzecznego z rzeczywistością przyjęcia, iż ocena projektu skarżącego dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów oceny nr 1 i 7, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;
12. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art, 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wkraczają w autonomię organu co do oceny projektu, albowiem decydując o zobowiązaniu organu do wezwania skarżącego do poprawy kryterium nr 7, co wobec treści § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu ma ten wpływ na wynik sprawy, że jest równoznaczne z nakazaniem przez Sąd pozytywnej oceny kryterium nr 1;
13. c) naruszenie art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej informacji i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w sytuacji, gdy przez wzgląd na uzasadnienie rozpatrzenia protestu należało przyjąć, że organ kierował się przejrzystymi i jasnymi kryteriami, a oceny dokonał w oparciu o precyzyjnie sformułowane dokumenty konkursowe a nadto zgodnie z zasadami równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W związku z otrzymanym w dniu 28 kwietnia 2021r. zawiadomieniem, skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z [...] maja 2021r., pełnomocnik organu wskazał na wprowadzenie do uzasadnienia skargi kasacyjnej na skutek oczywistej omyłki fragmentu błędnego tekstu, podnosząc że wszystkie uwagi zawarte w jej uzasadnieniu odnoszą się do projektu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej (pkt 2 a)-c) petitum skargi kasacyjnej).

W związku z tym przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.

Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 2966/17 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy.

Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd i instancji wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga strony zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie dlaczego zarzucane uchybienie natury procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił też wskazania, co do dalszego postępowania.

Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł prowadzić do jego uchylenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów art. 1 i 3 § 1 i 3 p.p.s.a. również nie są zasadne.

Przepisy art. 1 i 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tych przepisów mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W tym kontekście trzeba zauważyć, że art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów zawiera ogólną normę, stanowiącą podstawę oddalenia skargi przez Sąd, jeśli brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Przepis ten ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie, jako podstawa rozstrzygnięcia, jeśli Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organ. Zgodnie z zaś z treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi Sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Bezzasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego t.j. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 15 ust. 4 i 15 Regulaminu konkursu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że [...] czerwca 2020r. [...], któremu Zarząd Województwa Łódzkiego powierzył jako Instytucji Pośredniczącej zadania związane z zarządzaniem i wdrażaniem części Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 w zakresie Osi priorytetowej I: Badania, rozwój i komercjalizacja wiedzy oraz Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka (dalej również "Instytucja Pośrednicząca" lub "IP"), ogłosiło konkurs na dofinansowanie projektów nr [...] w ramach Poddziałania II.3.1 Innowacje w MŚP, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 16 czerwca do 13 lipca 2020r. Regulamin konkursu został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] czerwca 2020r., [...] (ze zm.) i opublikowany w dniu ogłoszenia konkursu na stronie internetowej organizatora konkursu.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegający na przyjęciu, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów oceny nr 1 i 7, a nadto z naruszeniem zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria, organ wskazał, że swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określił w dokumentacji konkursowej, w szczególności w zakresie kwestionowanego przez Sąd opisu kryterium nr 1, a oceniając kryterium nr 1 nie odwołuje się do elementów zawartych w kryterium nr 7, albowiem przyczyną niespełnienia kryterium nr 1 było nieprzedstawienie wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione zarzuty są nieusprawiedliwione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podczas analizy § 5 należy szczególną uwagę zwrócić na treść wprowadzenia do Regulaminu konkursu. Tak jak wskazał to Sąd I instancji w dokumentacji konkursowej nie została zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Jest to kluczowe zdanie, z którego organ wywodzi, że skarżący nie wykazał jak planowana przez niego inwestycja w postaci zakupu urządzeń zabezpieczy jego firmę na okoliczność wprowadzenia ponownego reżimu gospodarczego i mogących nastąpić obostrzeń w gospodarce, a opisany projekt nie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa ani zmniejszeniu zatrudnienia stanowiąc kontynuację dotychczasowej działalności, a co za tym idzie nie wpisuje się w typ projektu konkursowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w analizowanym § 5 Regulaminu konkursu mowa jest o tym, że realizowane mogą być projekty, których celem jest wsparcie przedsiębiorców negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, a nie że realizowane muszą być projekty mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. Trafnie zatem WSA uznał konfrontując powyższe z treścią dokumentacji aplikacyjnej oraz postanowieniami Regulaminu konkursu i instrukcji wypełnienia wniosku, że przeprowadzona ocena wniosku skarżącego w zakresie powyższego kryterium została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a organ powinien swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określić w dokumentacji konkursowej, a nie dopiero na etapie oceny kryterium. Skoro to kluczowe postanowienie Regulaminu konkursu jest niejasne, nieprecyzyjne w swej treści, jako takie nie powinno być odczytywane na niekorzyść strony ubiegającej się o dofinansowanie unijne. To postanowienie można zatem odczytywać w taki sposób, że projekty nie muszą, ale mogą być realizowane poprzez wdrożenie nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa.

W przypadku braku definicji na gruncie danej dziedziny prawa obowiązuje reguła wynikająca z orzecznictwa, iż w takim przypadku użyte pojęcia należy tłumaczyć zgodnie z ich słownikowym rozumieniem. Sąd Najwyższy w jednej ze swych uchwał zauważa, że jeżeli wolą ustawodawcy jest konkretne rozumienie jakiegoś pojęcia, to definiuje je w sposób wyraźny, tworząc tzw. słownik ustawowy i wyłączając tym samym posługiwanie się przy jego określeniu definicjami zawartymi w przepisach ogólnych, albo znaczeniem przyjętym w potocznym rozumieniu (por. uchwała SN z dnia 14 kwietnia 1994r., sygn. akt III CZP 46/94, OSNC 1994/10/191).

Natomiast NSA w uchwale z dnia 29 listopada 1999r., sygn. akt FPK 4/99, Pr. Gosp. 2000/2/27 stwierdza, że gdy dany termin nie został zdefiniowany w tekście prawnym należy odwołać się do jego znaczenia potocznego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest też pogląd, że co do zasady interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2017r., sygn. akt I GSK 1009/15, LEX nr 2401714 oraz sygn. akt I GSK 1160/15, LEX nr 2401717).

Podkreślić należy, że w ramach ocenianego projektu wnioskodawca wskazał następujące cele: rozwój wysokiej jakości usług dla branży motoryzacyjnej, osiągnięcie założonych zysków z działalności, oraz zwiększenie udziału w rynku lokalnym, propagowanie nowoczesnych rozwiązań w zakresie demontażu i napraw kabin pojazdów ciężarowych, a także wprowadzenie do oferty nowej usługi - wycina elementów metalowych na zlecenie. W dokumentacji konkursowej zaznaczył, że planowany zakup lasera [...] do wycinania blachy wraz ze specjalistycznym oprogramowaniem umożliwi mu wykonywania całkiem nowych usług w postaci obróbki metali - wycinki elementów metalowych na zlecenie, które będzie mógł świadczyć na wypadek załamania się rynku usług motoryzacyjnych - naprawy samochodów.

Dodatkowo dzięki urządzeniu umożliwiającemu demontaż i naprawę ram i kabin samochodów ciężarowych będzie mógł świadczyć bardziej złożone usługi branży motoryzacyjnej w zakresie kompleksowego naprawiania samochodów powypadkowych i wzmacniania ram nośnych. W chwili obecnej zaś skarżący prowadzi wyłącznie naprawy pojazdów ciężarowych niewymagające demontażu całej kabiny oraz wycinania elementów metalowych.

W ocenie NSA zasadnie zatem Sąd I instancji zarzuca organowi brak zdefiniowania pojęcia "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", wskazując przy tym, że dokonując oceny projektu eksperci, a za nimi Instytucja Pośrednicząca skoncentrowali się wyłącznie na zakupie środka trwałego w sposób nieuprawniony przyjmując, że posłuży on wyłącznie do rozwinięcia dotychczasowej działalności skarżącego, całkowicie pomijając zaprezentowany we wniosku sposób jego kompleksowego wykorzystania. Zasadnie stwierdza w uzasadnieniu, że organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości.

Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jednoznaczne znaczenie dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację. Skoro nigdzie w dokumentacji konkursowej nie została zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego przeprofilować to tyle co zmienić profil prowadzonej działalności, zaś profilem działalności jest rodzaj lub zakres tej działalności. Zatem przeprofilowanie to zmiana rodzaju lub zakresu działalności wnioskodawcy, przy czym zmiana ta nie musi polegać na całkowitym przebranżowieniu czyli zmianie branży w której działał wnioskodawca. W rozstrzyganej sprawie celem skarżącego na co zasadnie wskazał WSA była właśnie dwutorowa zmiana prowadzonej działalności polegająca na dodaniu całkowicie nowej usługi w postaci wycinki elementów metalowych na zlecenie, oraz poszerzeniu dotychczasowej oferty przedsiębiorstwa poprzez zaoferowanie kompleksowych napraw powypadkowych samochodów ciężarowych. Taka dywersyfikacja źródeł dochodów w ocenie wnioskodawcy miała na przyszłość uchronić go przed negatywnymi skutkami pandemii.

Wskazać także należy, że z Instrukcji wypełnienia wniosku sekcja E1. Cel i uzasadnienie projektu wynika, że należy opisać w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych. Wnioskodawca wskazuje w jaki sposób zamierza utrzymać się na rynku i rozwinąć swoją działalność o dodatkowe usługi w branży obróbki metali, a tym samym zmniejszyć negatywne skutki pandemii.

WSA słusznie zwrócił uwagę, że eksperci oceniający projekt oceniając kryterium nr 1 odwołują się do elementów zawartych w kryterium nr 7 "[...]", wskazując, że ich zdaniem projekt nie odpowiada na zdiagnozowane problemy przedsiębiorstwa i nie przyczyni się do polepszenia sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego skutkami COVID. Jak wynika to z treści załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu Kryterium nr 7 podlegało poprawie. Jeśli więc zdaniem ekspertów skarżący we wniosku nie przedstawił wystarczającej argumentacji czy nie dokonał prawidłowej analizy wpływu planowanej inwestycji na poprawę jego sytuacji na rynku w związku z trwającym stanem epidemii, wówczas istniała możliwość wezwania skarżącego do uzupełnienia/poprawienia omawianego kryterium. W ocenianym postępowaniu wezwania tego jednak zaniechano. Wnioskodawca zaś zaproponował rozwiązania na trudności, które dotknęły go w miesiącach utraty obrotów gospodarczych, a które mogą wystąpić ponownie.

Zatem w kontrolowanej sprawie trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie wiadomo na jakiej podstawie oceniający uznali, że zmiany polegająca na poszerzeniu oferty przedsiębiorstwa o kompleksowe naprawy samochodów ciężarowych oraz realizację usług w zakresie obróbki metali są niewystarczające aby zabezpieczyć przedsiębiorcę w razie kolejnego zamknięcia gospodarki. Należy zgodzić się z opinią, że poszerzenie oferty w zakresie kompleksowych napraw samochodów ciężarowych skierowane jest także do dużych firm przewozowych, co może pozwolić na pozyskanie nowych klientów, podobnie jak nowa gama usług w zakresie obróbki metali.

Bezzasadny jest tym samym również zarzut naruszenia § 15 ust. 4 i 15 Regulaminu konkursu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona od Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi na rzecz skarżącego kwota [...] zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez reprezentującego skarżącego radcę prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem I instancji.