Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 listopada 2021r., sygn. akt I SA/Bd 670/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 3 września 2020 r. nr 040000/71/596637/2020/RDZODW w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i rozstrzygnięcia skargi E. S. poprzez jej oddalenie.
Organ wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. organ naruszył ww. przepisy, gdyż:
- - organ, zgodnie z art. 9 k.p.a. był zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego i organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody, a ponadto, że w związku z wystąpieniem pandemii na przedsiębiorców zostały włożone nowe formalności dotychczas im nieznane, wprowadzone nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali, podczas gdy organ nie mógł naruszyć tego przepisu, albowiem skarżąca nie kwestionuje, że miała obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i potwierdza, że uchybiła terminowi do złożenia tych dokumentów, a ponadto skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od 2016 r. i obowiązek ten nie był dla niej niczym nowym, a jedyną zmianą w tym zakresie było wydłużenie, z woli ustawodawcy, terminu na składanie deklaracji do 30 czerwca 2020 r.; składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Skarżąca wykazała znajomość nowych regulacji w zakresie możliwości uzyskania ulgi, a uchybiła terminowi obowiązku składania deklaracji;
- - organ, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., nie wskazał skarżącej przesłanek zależnych od strony, które na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się zgodnie z art. 10 k.p.a. nie zostały spełnione lub wykazane, co uniemożliwiło stronie, zdaniem Sądu, uzyskanie wiedzy o tym, że nie złożyła wszystkich wymaganych do zwolnienia dokumentów, co w konsekwencji pozbawiło ją prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za maj 2020 r., podczas gdy organ nie mógł naruszyć tego przepisu, albowiem skarżąca miała obowiązek złożenia deklaracji za miesiąc maj 2020 r., przy czym za maj 2020 r. termin na złożenie deklaracji, z woli ustawodawcy, został wydłużony do 30 czerwca 2020 r.;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, podczas gdy z treści przepisu art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji i taką formę organ zachował, a ponadto decyzję odmowną organ wydał w dniu 3 września 2020 r.;
- c) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do przesłanek rozpoznania wniosku skarżącej contra legem, tj. poprzez wskazanie, że niewypełnienie przez skarżącą ustawowych przesłanek "nie powinno stanowić przeszkody do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek", tj. w istocie nakazanie pominięcia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r.;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 31zq ust. 3 ustawy COVID- 19 poprzez nakazanie organowi rentowemu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pominięcia faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r., podczas gdy złożenie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. jest warunkiem sine qua non uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, dla płatników nie zwolnionych z obowiązku ich składania, czyli dla skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.
Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.).
Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:
- - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
- - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
- - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).
Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej złożonym w dniu 9 kwietnia 2020 r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za maj 2020r. w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r.
Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020r.), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 9 kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Tym samym, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy.
Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 9, art. 79a § 1 k.p.a.
Należy także przyznać rację Sądowi I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, z uwagi, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie jest spójna z rozstrzygnięciem wydanym w pierwszej instancji. Sąd I instancji zasadnie dostrzegł, że decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. Zakład umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o zwolnienie z opłacenia składek za maj 2020 r., natomiast po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy organ utrzymał w mocy decyzję, odmawiającą zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Wskazać należy, że art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.
W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania polegająca na nieistnieniu przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, dla której z przepisów prawa wynika dla organu administracyjnego kompetencja do rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie jest więc bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa będąca przedmiotem tego postępowania nie miała charakteru sprawy administracyjnej w dacie wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku wskutek tego, że odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Nieistnienie podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny oznacza brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie przez organ postępowania, oznacza zakończenie tego postępowania bez orzeczenia co do istoty sprawy.
W rozpoznawanej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w organ błędnie uczynił podstawą decyzji z dnia 15 lipca 2020 r. - art. 105 § 1 k.p.a., bowiem przedmiot postępowania nadal istnieje. Skarżąca jest zainteresowana zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Zatem organ rozpoznając wniosek skarżącej winien w przypadku spełnienia przesłanki, uzasadniającej zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za maj 2020 r. wydać informację na podstawie art. 13zq ust. 5 ustawy COVID-19, bądź w przypadku braku spełnienia przesłanek, wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19.
Natomiast decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ narusza art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w komparycji swojej decyzji wskazał, że: "utrzymuje w mocy decyzję z 15 lipca 2020 r. nr 040000/71/596637/2020/ZPWWO, którą odmówiono zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r.". Ta oczywista rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciami w I i II instancji, dostrzeżona przez Sąd I instancji, musiała skutkować wyeliminowaniem z obrotu zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19.
Przechodząc do oceny ostatniego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że łączy się on z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Istotą tych zarzutów jest wadliwe - w ocenie autora skargi kasacyjnej - zalecenie Sądu I instancji dotyczące pominięcia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązków informacyjnych wobec strony przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. I GSK 494/21, z dnia 15 września 2021, sygn. I GSK 431/21, z dnia 29 września 2021 r., sygn. I GSK 545/21, z dnia 7 października 2021 r., sygn. I GSK 496/21 i inne.).
Podstawę prawną takiego ukształtowania przez Sąd I instancji zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych (30 czerwca 2020 r.).
Należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracji art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.
Tym samym, niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19.
Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.