Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 502/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 września 2020 r., nr 040400/0071388/2020-RDZ-ODW-28 w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i rozstrzygnięcia skargi M. Z. poprzez jej oddalenie.
Organ wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020r. organ naruszył ww. przepisy, gdyż:
- - organ, zgodnie z art. 9 k.p.a. był zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego i organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody oraz, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a, organ nie wskazał skarżącej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co uniemożliwiło stronie, zdaniem Sądu, uzyskanie wiedzy o tym, że nie złożyła wszystkich wymaganych do zwolnienia dokumentów i w konsekwencji pozbawiło ją prawa "do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r., podczas gdy organ nie mógł naruszyć tych przepisów albowiem Skarżąca miała obowiązek z mocy przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składania deklaracji rozliczeniowych do 15 dnia każdego miesiąca i takie deklaracje składała od 1998 r., przy czym za kwiecień i maj 2020 r. termin na złożenie deklaracji, z woli ustawodawcy, został wydłużony do 30 czerwca 2020 r.;
- - organ przed wydaniem decyzji odmownej nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w myśl art. 10 k.p.a. podczas gdy pismem z 31 sierpnia 2020 r., nadanym 8 września 2020 r., zapewniono stronie taką możliwość przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 14 września 2020 r., a w sprawie żadne inne dokumenty i dowody nie zostały wytworzone, ani przedłożone poza wnioskiem o świadczenie, decyzją z 7 sierpnia 2020 r., wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z 31 sierpnia 2020 r., decyzją z 14 września 2020 r. i skargą do WSA, a ponadto jak wynika z orzecznictwa NSA (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2021 r. sygn. akt III OSK 529/21) naruszenie art. 10 k.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę, co nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu;
- b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez:
- - sformułowanie zaleceń co do dalszego trybu postępowania poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji "zawierającej prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne rozważając, czy zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia", podczas gdy decyzja organu zawiera wszystkie jej elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do sytuacji skarżącej, jak również uzasadnienie przyczyn utrzymania w mocy decyzji z 7 sierpnia 2020 r., a więc odmowy zwolnienia skarżącej z opłacania składek, a co za tym idzie w istocie Sąd zobowiązuje organ do wydania decyzji o określonej treści, tj. zwalniającej skarżącą z obowiązku opłacania składek mimo niespełnienia przez nią ustawowych ku temu przesłanek, a co za tym idzie rozpoznanie wniosku skarżącej z pominięciem zapisów art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. contra legem.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 15 zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 poprzez błędne oparcie przez Sąd swojego rozstrzygnięcia na ww. przepisach i wskazywanie, że organ powinien w oparciu o nie poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu (jak się wydaje z kontekstu orzeczenia - na złożenie deklaracji) podczas gdy z treści art. art. 15 zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 przepisy te nie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego dotyczącego niniejszej sprawy, a ponadto wskazać należy, że zapisem art. 31zq ust. 3 tej ustawy zostały uregulowane już w sposób szczególny do przepisów wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z pandemią, obowiązki i terminy płatników w zakresie składania deklaracji i przepis ten nie zawiera odesłania do wymienionego art. 15 zzzzzn² ustawy COVID-19. Brak jest zatem prawnej instytucji przywracania terminu na złożenie deklaracji, dodatkowo przepisy te weszły w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zatem nie sposób wymagać od organu chociażby rozważania ich zapisów w momencie wydawania zaskarżonej decyzji;
- b) w powyższym kontekście zasadny jest zarzut naruszenia art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez wpływanie na organ rentowy (pod pozorem rzekomych naruszeń organu przepisów postępowania), aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, a zatem pominął fakt opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., podczas gdy złożenie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. jest warunkiem sine qua non uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, dla płatników nie zwolnionych z obowiązku ich składania, czyli dla skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.
Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.).
Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:
- - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
- - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
- - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).
Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej złożonym w dniu 14 kwietnia 2020 r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za maj w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r.
Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 14 kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że sama skarżąca wskazywała, że do momentu otrzymania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności skarżąca nie miała wiedzy, że nastąpił brak przekazania w terminie deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r.
Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że jego istotą jest wadliwe, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zalecenie Sądu I instancji wydania przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji zawierającej prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne z rozważaniami, czy zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia. Zdaniem NSA zarzut ten jest niezasadny. Stwierdzić należy, że organ stawiając ten zarzut całkowicie pominął wcześniejsze wywody Sądu I instancji dotyczące stwierdzonych uchybień w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w szczególności naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. Konstruując kwestionowane zalecenie Sąd I instancji stwierdził, że przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia, nawet jeżeli nie dopełnili od razu obowiązku w zakresie złożenia deklaracji.
Brak informacji ze strony organu nie może przyczyniać się do negatywnych skutków dla strony. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje to stanowisko Sądu I instancji, jednocześnie uznając zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, poprzez wskazanie przez Sąd I instancji, że organ powinien w oparciu o nie poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu podczas gdy przepisy te nie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego dotyczącego niniejszej sprawy oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez wpływanie na organ, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominął fakt opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych przez stronę.
Po pierwsze, z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, że Sąd odwołując się do treści art. 15 zzzzzn² ustawy COVID-19 dostrzegł, że w dacie wydania obu decyzji przepis ten nie obowiązywał, zaś przywołanie treści tego przepisu posłużyło Sądowi wyłącznie do wskazania, iż przepis ten wyznacza kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Zdaniem Sądu I instancji, treść tego przepisu potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych (także przed obowiązywaniem tych przepisów, a z odwołaniem się do k.p.a.). Tym samym Sąd nie zalecił, jak wskazuje kasator, informowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a tym samym stosowania przepisu nieobowiązującego w dacie orzekania przez organy.
Po drugie, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, z uwagi, że zakres zaskarżenia nie pokrywa się z treścią uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Innymi słowy Sąd I instancji, w żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku nie nakazywał organowi, a tym samym nie wywierał na organ wpływu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominął fakt opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych. Podkreślić należy, że podstawą normatywną wyroku Sądu I instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.