Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 246/17, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 30 listopada 2016 r., nr XXXIX/363/2016 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Trzemeszno na okres 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Gminy Trzemeszno na rzecz A. Sp. z o.o. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Od tego wyroku Rada Miejska Trzemeszna wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i domagają się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego a mianowicie naruszenie przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 328 – dalej: u.z.z.w. lub ustawa zaopatrzeniowa) poprzez:
- 1) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada nie spełniła wymogu wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez spółkę przy sporządzaniu taryf podczas gdy naruszony przepis prawa można wyinterpretować gdyż przepis art. 24 ust. 5 ustawy nie zawiera w ogóle nakazu uzasadniania uchwały podejmowanej w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf lecz to w judykaturze utrwaliło się stanowisko, wedle którego prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa;
- 2) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf lecz zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zatwierdzone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa podczas gdy przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. przyznaje radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.
Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób został wyraźnie określony zakres w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, określonych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty naruszenia prawa, oba dotyczą uchybienia prawu materialnemu. Pierwszy z nich odnosi się do naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada nie spełniła wymogu wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez Spółkę przy sporządzaniu Taryf, podczas gdy naruszony przepis prawa można wyinterpretować, gdyż przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie zawiera w ogóle nakazu uzasadnienia uchwały podejmowanej w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia Taryf, lecz to w judykaturze utrwaliło się stanowisko, wedle którego prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa.
Wstępnie zauważyć należy, że z woli ustawodawcy postanowienia art. 24 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczo mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Przepisy te rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58-60). W celu umożliwienia organom gminy realnej kontroli wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2904/16, LEX nr 2393298 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. II GSK 1144/16, LEX nr 2142237).
Odnosząc się do powołanego zarzutu stwierdzić należy, że w myśl art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z powołanego przepisu wprost zatem wynika, że rada gminy posiada kompetencję do podjęcia dwóch rodzajów uchwał: uchwał zatwierdzających taryfy, jak i uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf. Ten drugi przypadek zachodzi, w sytuacji gdy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. Skoro odmowa zatwierdzenia taryf jest konsekwencją sporządzenia ich niezgodnie z przepisami, to niewątpliwie, w ocenie NSA, niezbędne jest przy podjęciu takiej uchwały wskazanie naruszonych przepisów. Ustawodawca konstruując taki przepis, miał na uwadze wyegzekwowanie od organu podejmującego uchwałę, wykazanie konkretnego usprawiedliwienia wydanego aktu.
Eliminując w ten sposób dowolne lub uznaniowe podejmowanie uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf, jak i też umożliwiając sprawną kontrolę ich legalności przez organ nadzorczy lub sąd. Do takiej kontroli nie są wystarczające bowiem materiały zgromadzone w ramach procedury przygotowania i podejmowania uchwały. Rada gminy winna zatem wykazać, który przepis prawa został naruszony i precyzyjnie wskazać na czym to naruszenie polegało, zauważyć bowiem wypada, że przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów. Uchwała rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf, o której mowa w art. 24 ust. 5 u.z.z.w., winna być uzasadniona w zakresie naruszonego prawa, obowiązek jej uzasadnienia wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzonych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP.
W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wymogu sporządzania uzasadnienia uchwały rady gminy prezentowany jest pogląd, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 546/16, LEX nr 2151065). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/16, LEX nr 2162587).
Potwierdzeniem zajętego stanowiska co do niezasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu jest jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego to jednoznacznie wynika, że podjęcie przez radę, na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z.w., uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy, musi łączyć się ze stwierdzeniem, jaki czy też jakie konkretnie przepisy prawa przy sporządzaniu taryfy zostały naruszone.
Rada podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część. Przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy, dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie może być uznane za wystarczające. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzone ona zostały na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych, wymaga natomiast wykazania jej nielegalności (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3471/16, LEX nr 2190686).
Należy zaznaczyć, że przepis art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej zawiera normę o charakterze blankietowym. Oznacza to, że przewiduje on powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Natomiast, to czy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami, rozstrzygają przepisy, które wyznaczają standardy legalności taryf, bądź określają standardy, według których taryfy mają być sporządzone. W tym stanie rzeczy rada, podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2904/16, LEX nr 2393298 oraz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2199/12, LEX 1291966).
Z przedstawionych powodów postawiony zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 u.z.z.w. należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Drugi z postawionych zarzutów dotyczy naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf, lecz zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zatwierdzone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa, podczas gdy przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. przyznaje radzie gminy kompetencję do zatwierdzania taryf, umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.
Zarzut ten w ocenie NSA, jest usprawiedliwiony, ale ze względu na niezasadność pierwszego zarzutu nie ma wpływu na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, że w myśl art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z art. 24 ust. 4 i art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie wynika, aby pomiędzy tymi regulacjami występowała zależność w postaci związania rady gminy stanowiskiem wójta, burmistrza lub prezydenta. Zaaprobowanie taryfy przez organ wykonawczy gminy nie wiąże w tym zakresie organu uchwałodawczego. Związania tego nie sposób dopatrzyć się w przywołanych regulacjach, ani też w innych przepisach tej ustawy.
Mało tego, w ocenie NSA, przepisy omawianej ustawy przewidują regulację, która przekonuje, że związania takiego brak. Z treści bowiem art. 24 ust. 5b wynika, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten przewiduje zatem możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, wtedy taryfy zweryfikowane przez organ wykonawczy wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zachodzi zatem możliwość podjęcia odmiennych rozstrzygnięć przez te organy. Organ wykonawczy podejmuje zarządzenie, nota bene podlegające kontroli przez organ nadzoru, o zatwierdzeniu taryf, natomiast organ uchwałodawczy, wręcz przeciwnie, może podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf.
Potwierdzeniem braku związania jest też treść art. 24 ust. 8 u.z.z.w., z którego to przepisu wynika, że jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Rada gminy może zatem nie podjąć uchwały, np. w przypadku milczącej akceptacji taryfy zatwierdzonej przez organ wykonawczy lub też zwykłego upływu terminu na zatwierdzenie, wtedy zweryfikowane taryfy wejdą w życie, mimo braku stosownej uchwały rady. Nie dochodzi w takiej sytuacji do potwierdzenia uchwałą rady taryfy zweryfikowanej już przez organ wykonawczy. Inaczej mówiąc, stan ten przekonuje o braku związania.
Z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy w tym samym zakresie. Rada gminy jest uprawniona, wręcz zobowiązana, do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.z.z.w. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1203/13, LEX nr 1643767 oraz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 1203/13, LEX nr 837512).
W przypadku pozytywnej weryfikacji taryfy przez organ wykonawczy gminy, rada odmawiając zatwierdzenia taryf musi wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle szczegółowy, aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3471/16, LEX nr 2190686).
Z przedstawionych powodów NSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela odmiennych zapatrywań przekonujących do związania rady stanowiskiem organy wykonawczego gminy zawartych w wyrokach: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12, NZS 2013/3/15 oraz z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1154/16, LEX nr 2238123).
Nie do zaakceptowania jest zatem twierdzenie WSA o związaniu rady stanowiskiem organu wykonawczego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.