Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 852/22 oddalił skargę T.K. (dalej: rolnik, strona, skarżący) na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR, organ II instancji) z 8 sierpnia 2022r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 2 czerwca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Kozienicach (dalej: organ I instancji) wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Kierownik tego Biura postanowieniem z 27 czerwca 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, a po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Dyrektor ARiMR postanowieniem z 8 sierpnia 2022 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Organ, powołując się na przepisy § 13zo ust. 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2015.187 ze zm., dalej: rozporządzenie), wskazał, że wniosek skarżącego wpłynął 2 czerwca 2022 r., a zgodnie z wyżej powołanym aktem prawnym (§ 13zo ust.
3) termin na złożenie przedmiotowego wniosku upłynął z końcem 31 maja 2022 r., a z materialnego charakteru tego terminu wynika, że dokonanie czynności po jego upływie jest prawnie bezskuteczne. W tym stanie rzeczy, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi, czynność dokonana po terminie jest bezskuteczna, co oznacza, że postępowanie nie mogło być wszczęte.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do WSA w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji - o czym była mowa na wstępie – oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono treść regulacji § 13zo ust. 1 – 6 rozporządzenia, także z uwzględnieniem dokonanych nowelizacji tych przepisów. Sąd wskazał, że celem wprowadzonej regulacji normatywnej, która była aktem jednorazowym, było udzielenie przez państwo pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów. Pierwotnie termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w § 13zo ust. 1 rozporządzenia, upływał 16 maja 2022 r., po czym został wydłużony do 31 maja 2022 r. Tym samym producenci rolni uzyskali dużo więcej czasu na dokładne zapoznanie się z warunkami udzielenia pomocy.
Sąd wskazał, że w pkt. 5 powszechnie dostępnej Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy opublikowanej na stronie internetowej, w sposób jednoznaczny podano, że termin składania wniosków nie podlega przywróceniu, zaś w pkt 6, że za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji. W pkt 7 poinformowano, że w przypadku złożenia wniosku po upływie wyznaczonego terminu, nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Jednocześnie podano do wiadomości (pkt 8 instrukcji), że wniosek można przekazać za pośrednictwem platformy ePUAP lub wysłać za pośrednictwem operatora pocztowego (najlepiej przesyłką rejestrowaną). Można także złożyć osobiście w kancelarii BP lub dostarczyć do specjalnych wrzutni (jeżeli w danym BP ARiMR funkcjonuje taka forma składania dokumentów). Zatem zainteresowany producent rolny miał zapewnioną pełną możliwość zapoznania się z wszystkimi warunkami przyznawania pomocy finansowej.
Sąd podzielił stanowisko organu, że termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o którym mowa w § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia, jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Nie mają natomiast charakteru przywracalnego terminy prawa materialnego.
Zdaniem Sądu organ nie naruszył art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do terminów proceduralnych, a przeciwne stanowisko krytykowane jest w doktrynie.
Sąd nadto wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, w świetle którego przepisy k.p.a. o sposobie liczenia terminów prawa procesowego, nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego. Tym samym przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe. Tym samym do materialnego terminu określonego w przepisach § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może być stosowany art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
Nadto, zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2022.2157 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81; przepis § 13zo ust. 3 rozporządzenia stanowi w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepis odrębny, w związku z czym wyłączone jest stosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu nie jest sprzeczne z wartościami konstytucyjnymi ustanawianie terminów prawa materialnego w akcie podustawowym, o ile regulacja taka nie przekracza upoważnienia zawartego w ustawie. Analizowane rozporządzenie wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym, Radzie Ministrów stworzono możliwość określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.
W realiach sprawy wniosek skarżącego wpłynął do Agencji 2 czerwca 2022 r., natomiast w świetle jednoznacznie brzmiącego § 13zo § 3 rozporządzenia, termin na jego złożenie upłynął z końcem dnia 31 maja 2022 r. Bez znaczenia pozostaje więc okoliczność nadania wniosku w urzędzie pocztowym w dniu 30 maja 2022 r. Warunkiem wszczęcia postępowania jest bowiem wpływ wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego do dnia 31 maja 2022 r.
Złożenie wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup nawozów mineralnych, z przekroczeniem terminu zakreślonego prawem, który to termin ma charakter materialny, wobec jasnej regulacji w § 13zo ust. 3 rozporządzenia, musiał skutkować odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z § 13zo ust. 4 rozporządzenia.
W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wydane postanowienia nie budzą wątpliwości co do ich zupełności i poprawności pod względem formalno-prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w związku z czym oddalił skargę.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022.329 ze zm., dalej p.p.s.a.) – wniósł skarżący, a zaskarżając wyrok w całości zażądał jego uchylenia wraz z postanowieniami organów obu instancji, a także zasądzenia od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu rolnik zarzucił naruszenie przepisów:
- 1. postępowania sądowoadministracyjnego, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy tj.:
- a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 13zo ust. 3 zd.2 rozporządzenia Rady Ministrów 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Rozporządzenie") w zw. z art. 4 ust. 6 o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ("Ustawa o ARiMR") poprzez zastosowanie przywołanego przepisu Rozporządzenia w sytuacji, gdy przedmiotowy przepis został wydany z naruszeniem przez Radę Ministrów delegacji ustawowej w ten sposób, że w drodze rozporządzenia warunki do zachowania terminu do składania wniosków o przyznanie pomocy zostały określone w sposób odmienny niż w kodeksie postępowania administracyjnego, do czego Rada Ministrów nie była upoważniona, co w konsekwencji oznacza, że § 13zo ust. 3 zd.2 Rozporządzenia nie powinien mieć zastosowania, a w jego miejsce powinien być stosowany art. 57 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej,,k.p.a");
- b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10a ust. 1 Ustawy o ARiMR w zw. z art.57 § 5 pkt 2 k.p.a poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisu Ustawy o ARiMR wynika, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidulanych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, a w niniejszej sprawie nie istniał nieobarczony wadą prawną przepis odrębny, a zatem zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 57 k.p.a.;
- c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i przyjcie, że ma on zastosowanie jedynie do terminów proceduralnych, w sytuacji gdy reguluje on warunki zachowania wszystkich terminów;
co skutkowało błędnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy, nadany w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego ostatniego dnia obowiązywania terminu na składanie wniosków, został złożony po terminie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 8 sierpnia 2022 r.;
- 2. prawa materialnego tj.:
- d. art. 91 ust. 1 ust. I Konsytuacji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że § 13zo ust. 3 zd. 2 Rozporządzenia jest przepisem wiążącym, w sytuacji gdy przedmiotowy przepis został wydany przez Radę Ministrów z przekroczeniem delegacji ustawowej w ten sposób, że w drodze rozporządzenia warunki do zachowania terminu do składania wniosków o przyznanie pomocy zostały określone w sposób odmienny niż w kodeksie postępowania administracyjnego, do czego Rada Ministrów nie była upoważniona, a w konsekwencji czego przedmiotowy przepis Rozporządzenia nie powinien mieć zastosowania w sprawie;
- e. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że § 13zo ust. 3 zd. 2 Rozporządzenia jest przepisem wiążącym, w sytuacji gdy zgodnie z zasadą pierwszeństwa ustawy przed rozporządzeniem (lex superior derogat legi inferiori), wynikające z przyjętej w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP hierarchii źródeł prawa oaz art. 10a ustawy o ARiMR, zastosowanie powinny znaleźć przepisy KPA;
- f. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i uznanie, że § 13zo ust. 3 zd. 2 Rozporządzenia jest przepisem wiążącym pomimo faktu, że przywołany przepis dyskryminuje potencjalnych beneficjentów pomocy określonej w § 13zo ust. 1 Rozporządzenia ze względu na aktualne miejsce ich pobytu oraz godziny prac powiatowych biur ARiMR, a konsekwencji jest normą niekonstytucyjna i nie może być podstawą do przyznawania pomocy realizowanej przez ARiMR.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Dokonując in gremio oceny wszystkich zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż zgodnie z § 13zo ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ARiMR udziela pomocy finansowej producentowi rolnemu na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Stosownie do ust. 3 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W myśl ust. 4, w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.
Z powyższego wynika, że wydając cytowane rozporządzenie, Rada Ministrów –działając na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR - zawarła w nim regulacje szczególne w stosunku do k.p.a. dotyczące zachowania terminów do dokonania czynności przewidzianych przepisami k.p.a. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tak więc Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w ust. 1 ustawy, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że upoważnienie ustawowe nie obejmuje prawa do odmiennego ustalenia terminów do dokonania czynności przewidzianych przepisami tego Kodeksu postępowania administracyjnego, niż przyjęte w tej ustawie. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Przepis znajduje się w rozdziale 10 "Terminy", działu I "Przepisy ogólne".
Powyższe prowadzi do wniosku, że określenie w rozporządzeniu terminów nie jest objęte delegacją ustawową z art. 4 ust. 6 ustawy. Terminów nie należy bowiem utożsamiać ani z warunkami (przesłankami materialnymi), ani z trybem (kolejnością czynności), których zachowanie prowadzi do załatwienia sprawy. W takim zaś przypadku, z powodu uregulowania tej kwestii wbrew dyspozycji art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, przepis § 13zo ust. 3 zd.
2. (tj. w części określającej datę wpływu wniosku do Agencji jako równoznaczną ze złożeniem wniosku) nie może być uznany za spełniający cel wykonania ustawy zawierającej delegację do jego wydania, bowiem wykracza poza tę delegację. Natomiast regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, dostępny w CBOSA).
Co więcej, jako przepis niższej rangi a jednocześnie sprzeczny z obowiązującymi ustawami tj. Kpa, nie może on w żaden sposób wpłynąć na zmianę zasad określonych w aktach normatywnych wyższego rzędu. W sytuacji, gdy ta sama kwestia jest w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi – tj. rozporządzeniem, należy pominąć treść rozporządzenia i stosować przepis rangi ustawowej, w tym przypadku cytowany już art. 57 § 5 pkt 2 Kpa.
Przyjęcie takiego założenia oznacza, że wniosek strony nadany 31 maja 2022 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego złożony został z zachowaniem terminu wynikającego z § 13zo ust. 3 zd. 1 rozporządzenia, winien zatem być merytorycznie rozpoznany, gdyż nie było podstaw do zastosowania ust. 4 tego przepisu, uprawniającego organ do odmowy wszczęcia postępowania.
Prawidłowość powyższego rozumowania potwierdza także art. 10a ustawy o ARiMR. Przepis ten określa szczególne zasady postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości Agencji. W ust. 1 stanowi on, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81 k.p.a. Z powołanego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że wśród tych wyłączeń ustawodawca nie przewidział art. 57 k.p.a. dotyczącego terminów.
Sąd II instancji w pełni podziela stanowisko skarżącego co do tego, że wprowadzenie przepisami rozporządzenia odmiennych zasad zachowania terminu do dokonania czynności niż obowiązujące w wielu różnych procedurach i powszechnie znane, stosowane i utrwalone w świadomości społecznej, wskazuje na biurokratyczny zamiar ograniczenia przyznania pomocy a nie taki powinien być cel działania Agencji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 do zadań tych należy np. wspieranie inwestycji w rolnictwie czy przedsięwzięć związanych ze wznowieniem produkcji w gospodarstwach rolnych, w których wystąpiły szkody spowodowane siłą wyższą, a więc m.in. szeroko rozumiana pomoc rolnikom. Zastawianie na nich swego rodzaju "proceduralnych pułapek" celowi temu niewątpliwie nie służy.
Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sąd administracyjny jest wyposażony także w kompetencję do kontroli legalności aktu podustawowego i może odmówić zastosowania zawartych w nim przepisów w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej, które w jego opinii naruszają przepisy hierarchicznie nadrzędne. Z tego właśnie uprawnienia skorzystał Sąd w przedmiotowej sprawie odmawiając zastosowania § 13zo ust. 3 rozporządzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zastosuje się do wyżej prezentowanego stanowiska Sądu.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżony wyrok i postanowienia naruszają art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. § 13zo ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie postanowień.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.