Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. VIII SA/Wa 36/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. (dalej zwanego skarżącym lub stroną) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z 8 listopada 2021 r., nr 310000/71/2021-RED-G-7991616762-EŁ, w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W stanie faktycznym sprawy Dyrektor Oddziału ZUS, działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia skarżącego z ubezpieczeń społecznych (zajęcia z 3 stycznia 2019 r., i 15 marca 2019 r.), a następnie zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku dochodowego/VAT (zajęcia z 21 lipca 2021 r.).
W dniu 27 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z wnioskiem o umorzenie postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych wymienionych w zajęciu nr ZAW31042000625 oraz zarzuty wniesione na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm.).
Zasadność zarzutów skarżący argumentował przedawnieniem egzekwowanych należności.
Postanowieniem z dnia 27 września 2021 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Radomiu na podstawie art. 34 § 2 w zw. z art. 33 § 1 oraz art. 17 i art. 18 u.p.e.a., oddalił zarzuty złożone przez skarżącego w stosunku do ww. tytułów wykonawczych. W tym zakresie przywołał art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r. oraz art. 24 ust. 4, ust. 5b ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm. dalej zwanej ustawą systemową). Wskazał, iż odnośnie należności objętych tytułami wykonawczymi wymienionymi w zawiadomieniu ZAW 310421000625 zostały wysłane upomnienia. Podniósł, iż bieg terminu przedawnienia zawiesza wniosek płatnika o umorzenie nieopłaconych składek na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 151, dalej zwanej ustawą abolicyjną), zakończony odmowną decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r. Dodał także, iż ww. tytuły wykonawcze, z wyjątkiem tytułu wykonawczego nr TW1310419000658, zostały wystawione w dniu 2 stycznia 2019 r. i doręczone w dniu 10 stycznia 2019 r., zaś tytuł wykonawczy nr TW1310419000658 został wystawiony w dniu 14 marca 2019 r. i doręczony w dniu 22 marca 2019 r.
Organ egzekucyjny stwierdził zatem, iż bieg terminu przedawnienia w stosunku do należności objętych ZAW 310421000625 uległ zawieszeniu, postępowanie egzekucyjne na podstawie ww. tytułów wykonawczych jest prowadzone, należności są zatem wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Pismem z dnia 5 października 2021 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podtrzymał swoją argumentację, zgodnie z którą, egzekwowane należności uległy przedawnieniu.
Prezes ZUS postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie wydane przez organ instancji.
Prezes ZUS podzielił ocenę Dyrektora Oddziału ZUS co do wystąpienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności. Stwierdził bowiem, że zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy systemowej bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Dodał, iż w sprawie zastosowanie mają regulacje zawarte w art. 1 ust. 15 ustawy abolicyjnej. Zgodnie z ww. przepisem złożenie wniosku o umorzenie należności na podstawie ustawy abolicyjnej powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie tylko należności podlegających umorzeniu na podstawie ustawy, lecz także wszystkich należności niepodlegających umorzeniu, za okres od 1 stycznia 1999 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu bądź odmowie umorzenia należności.
Z akt postępowania abolicyjnego wynika, że wniosek o abolicję skarżący złożył 23 lipca 2014 r., natomiast decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ustawy abolicyjnej uprawomocniła się 6 sierpnia 2016 r.
Ze względu na brak skuteczności postępowania egzekucyjnego, na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powyższe tytuły zostały przekazane do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Szydłowcu. W dniu 6 października 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Szydłowcu wydał postanowienie o umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie przekazanych przez ZUS tytułów wykonawczych, stwierdzając bezskuteczność egzekucji ze względu na brak majątku niezbędnego do skutecznego prowadzenia egzekucji. Postępowanie to zawiesiło bieg terminu przedawnienia począwszy od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, tj. od dnia doręczenia upomnień, do dnia umorzenia postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Szydłowcu.
Następnie, w związku ze znalezieniem skutecznego środka egzekucyjnego Dyrektor Oddziału ZUS ponownie wszczął postępowanie egzekucyjne.
Tytuły wykonawcze wystawione 2 stycznia 2019 r. zostały doręczone w dnu 10 stycznia 2019 r., zaś tytuł o numerze TW1310419000658, wystawiony 14 marca 2019 r. został doręczony w dniu 22 marca 2019 r.
Na ich podstawie dokonano zajęć w 2019 i w 2021 r.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi strony na postanowienie Prezesa ZUS z 8 listopada 2021 r., uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż postanowienie to, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji, powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
WSA w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji wskazały, iż zarzuty wniesione w dniu 27 sierpnia 2021 r. dotyczą tytułów wykonawczych które zostały wystawione i doręczone skarżącemu odpowiednio: w dniu 2 stycznia 2019 r. i 10 stycznia 2019 r., 14 marca 2019 r. i 22 marca 2019 r.
Sąd stwierdził, że z dniem 30 lipca 2020 r. zmianie uległy przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r., poz. 2070, dalej zwanej ustawą zmieniającą). Zmianie uległy m.in. przepisy art. 26, art. 27, art. 33 i art. 34 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważyć jednocześnie należy, iż aktualne brzmienie art. 61 u.p.e.a. zostało wprowadzone ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.1553), z dniem 20 lutego 2021 r.
W myśl art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, art. 61 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącego ma zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym. Nie ulega zatem wątpliwości, iż z uwagi na doręczenie tytułów wykonawczych wskazanych w zaskarżonym postanowieniu w 2019 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed ww. zmianami.
Tym samym, zgodnie z art. 61 u.p.e.a. w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r.) wskazuje, iż tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ww. tytuły wykonawcze zawierają prawidłowe pouczenie w tym zakresie.
Z powyższych przepisów wynika zatem, iż zarzuty egzekucyjne w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, odnośnie większości tytułów wykonawczych, powinny zostać zgłoszone do dnia 17 stycznia 2019 r., zaś odnośnie jednego tytułu wykonawczego do dnia 29 marca 2019 r. Zarzuty wniesione po upływie tych terminów są spóźnione.
W tych okolicznościach organ egzekucyjny winien był odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej zwanej K.p.a.).
Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego judykatura rozumie przy tym takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1572/15). Za taką przesłankę NSA uznał również wniesienie przez stronę skarżącą zarzutów po upływie ustawowego terminu. Sąd ten wskazał, że celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat byłby obarczony wadą istotną.
Z tych względów z uwagi na merytoryczne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, mimo że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie 61a § 1 K.p.a., postanowienia wydane w obu instancjach zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie.
We wskazaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nakazał organowi wzięcie pod uwagę przedmiotowych okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł skarżący, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329, ze zm., zwanej dalej,,P.p.s.a."), tj.
- 1. art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niedokonanie oceny zgodności z prawem wystawienia drugich tytułów wykonawczych i wszczęcia na ich podstawie kolejnego postepowania egzekucyjnego, podczas gdy:
- - zarzuty skarżącego nie dotyczą tylko samego tytułu wykonawczego, ale również skierowane są przeciwko całemu postepowaniu egzekucyjnemu prowadzonemu na podstawie drugich tytułów wykonawczych i kwestia drugich tytułów wykonawczych, wszczęcia na ich podstawie postepowania egzekucyjnego mieści się w granicach danej sprawy i Sąd powinien dokonać oceny zgodnosci z prawem wystawienia drugich tytułów wykonawczych, w szczególności wówczas, gdy dany zarzut został w skardze podniesiony, a brak takiej oceny stanowi uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie określenia dopuszczalności prowadzenia postepowania egzekucyjnego w administracji w oparciu o drugi tytuł wykonawczy i uznania biegu terminu do wniesienia zarzutów od doręczenia drugiego, a nie pierwotnego tytułu wykonawczego,
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że termin do wniesienia zarzutów egzekucyjnych biegnie od dnia doręczenia drugiego tytułu wykonawczego – podczas gdy termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej liczy się od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, a nie drugiego tytułu wykonawczego.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wystawienie w tej samej sprawie nowego tytułu wykonawczego uznać należy za naruszenie fundamentalnych zasad postępowania, w tym art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł dwa zarzuty, spośród których jeden dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, drugi zaś do naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu, którego podstawę stanowiło twierdzenie odnośnie naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż jest on pozbawiony podstaw. Stwierdzenie tego rodzaju wynika zaś już z samej jego postaci, tj. sposobu sformułowania przedmiotowego zarzutu. W jego treści skarżący kasacyjnie nie odnosi się bowiem w istocie do rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku oraz przytoczonych przez Sąd I instancji jego motywów, ale pożądanego przez niego kierunku i zakresu oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
I tak podkreślić należy, że WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji z tego tylko względu, że oba te akty zostały wydane z naruszeniem art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Sąd I instancji przyjął bowiem, że w niniejszej sprawie, z uwagi na wniesienie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym po upływie przewidzianego na to terminu, organ właściwy do ich rozpatrzenia winien był odmówić wszczęcia postępowania, a nie odnosić się do nich merytorycznie. Skarżący kasacyjnie, kwestionując zgodność z prawem tego orzeczenia, pominął natomiast całkowicie podstawy prawne, którymi kierował się Sąd I instancji i na które się on powołał, zarzucając mu uchybienie art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., z uwagi na brak merytorycznego odniesienia się do poruszanej przez niego problematyki.
W tym miejscu zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest zwyczajnym środkiem odwoławczym przysługującym od wyroków i niektórych kończących postępowanie w sprawie postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych. Z tego więc względu jej zarzuty, którymi sąd kasacyjny jest związany, winny odnosić się właśnie do tych orzeczeń. Ponadto w przypadku zarzutów procesowych ustawodawca wyraźnie wskazuje, w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., że dla skuteczności tego rodzaju zarzutów nie wystarczy wykazanie, że do określonego naruszenia przepisów postępowania rzeczywiście doszło, ale niezbędne jest wykazanie, że ta postać naruszenia miała wpływ na wynik sprawy.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie, jak to już zostało wyżej zaznaczone, sformułował zarzuty naruszenia przepisów postepowania, które nie przystają do stanowiska Sądu I instancji oraz motywów przytoczonych na jego poparcie. Tylko już więc z tego względu nie sposób jest przyjąć, że ewentualne uchybienie wskazywanym w omawianym zarzucie regulacjom mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego zauważyć jednak również należy, że merytorycznym odniesienie się do zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym każdorazowo winno być poprzedzone badaniem prawidłowości ich wniesienia, a więc dopuszczalności tego rodzaju ustosunkowania się do nich. Ta ostatnia kwestia ma w tym wypadku pierwszorzędne znaczenie.
WSA w Warszawie uczynił zadość tym wymogom, badając w pierwszej kolejności czy zarzuty egzekucyjne zostały wniesione w terminie, tak więc zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Również za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, oparty na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym wypadku nieskuteczność tego zarzutu wynika z tego, że został on nieprawidłowo sformułowany. Poprzez ten zarzut skarżący kasacyjne nominalnie zarzuca bowiem naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jednakże jako uchybiony przepis wskazuje art. 27 ust. 1 pkt 9 u.p.e.a., który ma jednoznacznie procesowy charakter.
Poza tym autor skargi kasacyjnej wskazuje, że błędna wykładnia art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin do wniesienia zarzutów nie biegnie od doręczenia drugiego tytułu wykonawczego, jak to przyjął Sąd I instancji.
Odnosząc się do tych stwierdzeń zauważyć należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności. Przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. mówi bowiem o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia zarzutów, który inicjuje doręczenie tytułu wykonawczego, bez rozróżnienia o który w kolejności tytuł chodzi. W tej więc sytuacji nie sposób jest stwierdzić naruszenia przez Sąd I instancji tego rodzaju przepisu.
Na marginesie zauważyć również należy, że gdyby nawet przyjąć, że termin, o którym traktuje art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. nie należałoby liczyć od doręczenia drugich tytułów wykonawczych, ale np. tych pierwszych, to i tak wniesienie zarzutów egzekucyjnych przez skarżącego należałoby uznać za dokonane po terminie. Jeżeliby więc nawet przyjąć, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., to nie mogłoby to wpłynąć na ocenę prawidłowości, tj. zgodności z prawem, zaskarżonego wyroku.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.