Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Po 237/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę A.S. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu w przedmiocie potrącenia z należnego zasiłku macierzyńskiego wypłaconego nienależnie świadczenia rehabilitacyjnego.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Pismem z dnia 2 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła skargę na czynność podnosząc, że organ bezpodstawnie potrącił jej kwoty 3.164 zł i 978 zł z tytułu przyznanego jej zasiłku macierzyńskiego, zaliczając je na poczet wcześniej wypłaconego, a następnie uznanego za nienależne świadczenie rehabilitacyjne. W podniesionych zarzutach skarżąca powołała się na treść art. 83 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. – dalej: usus), podkreślając, że dokonana przez organ czynność nie należy do wymienionego w tym przepisie katalogu decyzji wydawanych przez Zakład, w stosunku do których przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zdaniem skarżącej, ponieważ spór w sprawie dotyczy możliwości dokonania przez organ potrącenia poprzez samą czynność techniczną, czyli bez wydania żadnego rozstrzygnięcia i bez podania podstaw prawnych, co należy kwalifikować za sprawę z kategorii procedury administracyjnej – właściwy do jej rozpatrzenia jest sąd administracyjny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej.
Uzasadniając odrzucenie skargi w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kompetencje sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustawodawca ograniczył wyłącznie do spraw określonych w art. 83 ust 4 usus. Do wymienionych w tym przepisie spraw należą decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku i decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia, decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz decyzje w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia by zaskarżona przez skarżącą czynność podlegała kognicji tut. Sądu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji działanie organu w sprawie potrącenia, co nastąpiło poprzez czynność materialno – techniczną, było konsekwencją wydania wobec skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z 1 marca 2017 r. zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rehabilitacyjnego z funduszu chorobowego w kwocie 390,26 zł, za okres od 12.01.2017 r. do 30.01.2017 r. Powyższe świadczenie należy do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a tryb i zasady jego przyznawania (podobnie jak zasiłku macierzyńskiego) określa ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn.: Dz. U z 2016 r., poz. 372 ze zm. – dalej: uśp). W myśl art. 66 ust 2 tej ustawy jeżeli świadczenie zostało pobrane nienależnie z winy ubezpieczonego lub wskutek okoliczności, o których mowa w art. 15-17 i art. 59 ust. 6 i 7, wypłacone kwoty podlegają potrąceniu z należnych ubezpieczonemu zasiłków bieżących oraz z innych świadczeń z ubezpieczeń społecznych lub ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze, że skoro sprawy ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych są rozstrzygane w drodze decyzji zaskarżalnej do sądu powszechnego (art. 83 ust 1 pkt 4 w zw z ust. 2 usus), również wszelkie kwestie dotyczące roszczeń z tego tytułu podlegają kognicji tego sądu. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że stanowisko takie potwierdza również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II UZP 7/07, w której stwierdzono, że sprawy o zwrot nienależnie pobranego zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego wynikające z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa należą do właściwości rzeczowej sądów rejonowych (art. 4778 § 2 pkt 1 i 2 k.p.c.).
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik A.S. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, nr 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty popierające podniesiony zarzut. Pełnomocnik organu nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił przedmiotową skargę, stwierdzając, że została ona wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego.
Nie sposób zgodzić się z będącym podstawą skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że decyzje w przedmiocie objętym tym przepisem nie podlegają rozpoznaniu w drodze sądowo-administracyjnej.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisy tego kodeksu stosuje się jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, jako regulacje szczególne, mają zatem pierwszeństwo przed przepisami k.p.a. w sprawach dotyczących decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 usus. Przepis art. 83 ust. 2 ustanawia bowiem regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Reguła ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do decyzji wydawanych (jak w niniejszej sprawie) na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a.
W związku z tym, że enumeratywnie określone w treści art. 83 ust. 4 usus. wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego nie obejmują decyzji wydawanych w oparciu o art. 83a ust. 2 ustawy, brak jest przepisów wyłączających stosowanie wobec tych decyzji przewidzianego w art. 83 pkt 2 usus. trybu zaskarżenia ich do sądu powszechnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma jej przedmiot, a nie tryb (zwyczajny czy nadzwyczajny), w jakim organ podjął rozstrzygnięcie.
Ponadto zauważyć należy, że w przeciwieństwie do sądów powszechnych, sądy administracyjne nie zostały ustawowo wyposażone w kompetencje do merytorycznego załatwiania spraw, a jedynie do rozstrzygania o zgodności działań organów administracji z prawem. Ustawowym celem poddania środków odwoławczych od decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (w tym na podstawie art. 83a pkt 2 usus.) kognicji sądów powszechnych jest zatem umożliwienie skorygowania lub zmiany decyzji przez sąd, poprzez merytoryczne załatwienie sprawy, będącej przedmiotem sporu.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OPS 1/13), z której wynika, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdującej wyraz w treści uzasadnienia uchwały, analiza poglądów wyrażonych w orzecznictwie i doktrynie pozwala z pełną aprobatą odnieść się do stanowiska, zgodnie z którym decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964, poz. 43, nr 296, dalej: k.p.c.). Odnosząc się do treści art. 180 § 1 k.p.a. i 123 usus. NSA wskazał, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych, o ile zawierają uregulowania odmienne w stosunku do uregulowań zamieszczonych w k.p.a., mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami kodeksu.
Sąd zwrócił uwagę, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w k.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych).
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że stanowisko to znajduje oparcie w treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (której nadano moc zasady prawnej). Zgodnie z tą uchwałą od decyzji organu rentowego wydanej "w przedmiocie nieważności decyzji" wnosi się odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd podkreślił, że takie określenie kognicji sądów powszechnych znajduje również oparcie w przepisie art. 476 § 2 k.p.c.
Ponadto NSA zwrócił uwagę, że z treści uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2006 r., II UZP 1/06 wynika, że decyzja organu rentowego w przedmiocie zawieszenia postępowania, jako "zamykająca" drogę do wydania decyzji merytorycznej podlega kontroli sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwagi mają również zastosowanie do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, w której to organ rentowy dokonał czynności potrącenia, w związku z wcześniej wydaną decyzją tego organu z dnia 1 marca 2017 r.
NSA wskazuje nadto, że zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 83a ust. 2 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że każda decyzja organu rentowego wydana w przedmiocie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji podlega zaskarżeniu w drodze odwołania do sądu powszechnego.
Z powyższych względów, zgodnie z wiążącą pozostałe składy sądów administracyjnych wykładnią NSA, od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 usus., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności) nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.