Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1021/20 oddalił skargę A. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.
Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.):
- 1) na podstawie określonej przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: u.z.r.p., ustawa wdrożeniowa), poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że realizacja przedsięwzięcia ujętego we wniosku dotyczy całości przedsięwzięcia objętego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2017 r., podczas gdy tytuł projektu oraz pozostała treść wniosku jednoznacznie wskazują, że przedmiotem projektu jest jedynie realizacja części robót budowlanych objętych tym pozwoleniem.
art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 6 ust. 1 i 2 oraz pkt 18 preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu oraz regulaminu konkursu nr RPMP.11.04.00-IZ.00-12-115/17 dla Działania 11.4 Rewitalizacja terenów poprzemysłowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020 (dalej: Regulamin), poprzez ich błędną wykładnie i zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącej nie spełnia kryterium "efektu zachęty", podczas gdy prawidłowa ocena przedsięwzięcia dokonana przez pryzmat należytej wykładni wymogu formalnego w postaci wystąpienia "efektu zachęty" prowadzi do odmiennego wniosku;
art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: rozporządzenie), poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie poprzez uznanie, iż montaż ogrodzenia panelowego, o którym mowa w dzienniku budowy nr [...] (wpis z [...] listopada 2017 r.) stanowi rozpoczęcie prac budowlanych w zakresie projektu, art. 41 ust. 1 w związku z art. 45 ust 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację nieuwzględniającą treści art. 45a ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż montaż ogrodzenia terenu budowy świadczy o rozpoczęciu robót budowlanych, art. 1 ust 4 lit c) w związku z art. 2 pkt 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż skarżąca jest w trudnej sytuacji, co wyklucza ją z możliwości przyznania dofinansowania,
- 2) na podstawie określonej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ prawidłowe i wyczerpywało przesłanki do prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem organ nie zebrał całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 21 stycznia 2021 r., I SA/Kr 1021/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Małopolskiego. [...] marca 2018 r. F. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Remont konserwatorski, przebudowa i rozbudowa [...]" wraz z adaptacją na cele muzealne, edukacyjne oraz usługowe oraz zagospodarowaniem terenów zielonych na ogólnodostępny park". W wyniku przeprowadzonej oceny, projekt został umieszczony na liście rezerwowej projektów ocenionych i wybranych do dofinansowania w ramach konkursu dla Działania 11.4 Rewitalizacja terenów poprzemysłowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020 (RPO WM).
Następnie, 21 maja 2020 r. Zarząd Województwa Małopolskiego podjął uchwałę, na mocy której projekt został wybrany do dofinansowania. W związku z tym, uwzględniając znaczny upływ czasu od chwili złożenia i oceny wniosku o dofinansowanie projektu oraz opierając się na zapisach § 37 Regulaminu konkursu, jak również na zapisach art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (na mocy której Instytucja Zarządzająca programem operacyjnym uprawniona jest do sprawdzenia przed podpisaniem umowy czy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania), pismem z [...] maja 2020 r. wnioskodawcę wezwano o dostarczenie wskazanych tam dokumentów. Po analizie złożonych dokumentów Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że aktualny stan faktyczny projektu uniemożliwia zawarcie umowy o dofinansowanie, projekt nie spełnia kryteriów wyboru: po pierwsze, nie występuje przesłanka spełniania efektu zachęty przez projekt w kontekście obowiązujących przepisów pomocy publicznej.
W ramach projektu Wnioskodawca zaplanował rewitalizację [...] poprzez remont konserwatorski, przebudowę i rozbudowę tego obiektu wraz z adaptacją na cele muzealne, edukacyjne oraz usługowe oraz zagospodarowaniem terenów zielonych na ogólnodostępny park. W ramach wniosku aplikacyjnego Wnioskodawca zadeklarował, że prace nad projektem przed złożeniem wniosku o dofinansowanie faktycznie się nie rozpoczęły. W wyniku weryfikacji przedłożonych dzienników budowy stwierdzono, że pomimo złożonego oświadczenia we wniosku o dofinansowanie, Wnioskodawca wykonał część prac jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. [...] listopada 2017 r. zakończono montaż ogrodzenia panelowego (...) [...] jako zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych." Po drugie, Wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji, posiada szereg zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek, dostaw i usług, podatków, wynagrodzeń. Wprawdzie zobowiązania te mają charakter krótkoterminowy niemniej jednak ich suma z roku na rok się zwiększa (w 2017 wynosiły 40 238,72 zł, w 2018 wynosiła 109 259,77 zł, w roku 2019 wynosi 159 114,77 zł), przychody w ostatnich 3 latach wynosiły rocznie 2400 złotych.
Biorąc pod uwagę informacje wynikające ze sprawozdań finansowych za ostatnie 3 lata stwierdzono, że zobowiązania Wnioskodawcy przekraczają wartość jego majątku. Wnioskodawca spełnia przesłanki do objęcia go wnioskiem o ogłoszenie upadłości (nawet, jeśli taki wniosek nie został złożony), a tym samym wpisuje się w zapisy art. 2 pkt. 18 lit c Rozporządzenia KE, potwierdzające, że znajduje się w trudnej sytuacji, co oznacza, że nie są spełnione kryteria oceny Pomoc Publiczna oraz Wykonalność i trwałość finansowa projektu. Uznano, że projekt nie spełnia kryteriów wyboru projektów: Pomoc Publiczna i Wykonalność i trwałość finansowa projektu. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).
W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt.
2) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i zebrał cały materiał dowodowy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ po pierwsze, zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właściwa instytucja przeprowadzająca konkurs nie stosuje przepisów kpa i nie gromadzi materiału dowodowego.
Po drugie, zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
- 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Natomiast, zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.
Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).
Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 u.z.r.p.).
Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 u.z.r.p. informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 u.z.r.p.), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 u.z.r.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., które nie miały w sprawie nawet odpowiedniego zastosowania. Z mocy art. 61 ust. 1 u.z.r.p. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. sądowa kontrola dotyczy następujących aktów: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Sąd administracyjny stosuje w wyniku tej kontroli środki z art. 61 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, tj. przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Przepisy te nie wskazują podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki spójności obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich.
Naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt.
1) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 I 2 u.z.r.p. "poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu (...)." Zasadniczo, stawianie zarzutu naruszenia przepisu postępowania w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów podniesionych w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął: Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii czy ogrodzenie budowy jest rozpoczęciem prac związanych z inwestycją oraz czy rzeczywiście do takiego ogrodzenia doszło jak również czy Skarżąca była w trudnej sytuacji ekonomicznej, która wykluczała przyznanie dotacji. Sąd I instancji zaprezentował następujące stanowisko: Zgodnie z art. 2 pkt 23 ww. rozporządzenia: "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub Inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W § 26 ust. 1 Regulaminu konkursu wskazano, że za wydatki kwalifikowalne uznaje się wydatki poniesione od dnia 1 stycznia 2014 r., z zastrzeżeniem projektów objętych pomocą publiczną.
W przypadku pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę lokalną, rozpoczęcie prac nad projektem, tj. w tym wypadku rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją, może nastąpić dopiero po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy. W załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu zapisano, że przez planowany termin rozpoczęcia fazy inwestycyjnej rozumie się w przypadku: - rozpoczęcie prac budowlanych np. prace geodezyjne związane z wytyczeniem terenu, ogrodzenie terenu, niwelacja terenu. (...) W wyniku weryfikacji przedłożonego dziennika budowy stwierdzono, iż pomimo wcześniejszych deklaracji zapisanych we wniosku o dofinansowanie na etapie oceny projektu, Wnioskodawca wykonał prace jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Jak wynika z przedłożonego Dziennika Budowy, w ramach Decyzji (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na "remont konserwatorski [...]" przy [...] "zakończono montaż ogrodzenia panelowego (...) [...] jako zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych" (Dziennik budowy nr [...]). (...) Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z 7.07.2004 r. Prawo budowlane, dziennik budowy jest urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywanych robót.
Tym samym wpis o dokonaniu montażu ogrodzenia w Dzienniku budowy dokumentuje przebieg robót budowlanych i świadczy o ich rozpoczęciu. Zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Tym samym ogrodzenie terenu budowy jest pracą przygotowawczą w rozumieniu Prawa budowlanego i oznacza rozpoczęcie budowy i jako takie odpowiada definicji "rozpoczęcia prac" z art. 2 pkt 23 Rozporządzenia. (...) W ocenie Sądu nie może zostać zawarta ze Skarżącą umowa o dofinansowanie albowiem Organ prawidłowo wykazał, że Wnioskodawca nie spełnił przesłanki nie pozostawania w trudnej sytuacji ekonomicznej. Analiza przedłożonej przez stronę skarżącą dokumentacji finansowej z trzech pełnych okresów sprawozdawczych przypadających przed złożeniem wniosku wykazała, że Skarżąca nie spełniła warunku niepozostawania w trudnej sytuacji finansowej. W latach 2016 - 2019 sytuacja ekonomiczna Skarżącej w sposób znaczący i systematyczny pogorszyła się.
Jako podstawę prawną odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu Zarząd Województwa Małopolskiego wskazał art. 52 ust. 1 u.z.r.p.: "Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3." Należy podkreślić, że Zarząd Województwa Małopolskiego ustalił, że projekt nie spełnia wszystkich kryteriów wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Chodzi o dwa kryteria: Pomoc Publiczna; Wykonalność i trwałość finansowa projektu. Autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 52 ust. 1 u.z.r.p.
Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego: projekt nie spełnia dwóch kryteriów wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania: Pomoc Publiczna; Wykonalność i trwałość finansowa projektu. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.