Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1321/16, w sprawie ze skargi M. L. – uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom; orzekł też o kosztach postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 20 czerwca 2011 r. M. L. (skarżący) złożył w Opolskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
W dniu [...] września 2011 roku, Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, m. in.:
- - zrealizowania założeń biznesplanu w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wypłaty pomocy, a w szczególności prowadzenia gospodarstwa zgodnie z określoną strukturą produkcji rolnej, wydatkowania 70% pomocy na inwestycje określone w biznesplanie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy;
- - przedłożenia potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub Innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy;
- - przedłożenia oświadczenia, że zakupy w ramach inwestycji zrealizowanych zgodnie z założeniami biznesplanu, nie zostały dokonane na podstawie umowy zawartej między beneficjentem a małżonkiem, wstępnym lub zstępnym beneficjenta ani wstępnym lub zstępnym małżonka beneficjenta – w terminie określonym w pkt b;
- - przedłożenia sprawozdana z realizacji biznesplanu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję – w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy.
W dniu 13 marca 2012 r. skarżący złożył do Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o płatność (m. in.: wraz aktem notarialnym z dnia 9 marca 2012 rok Repertorium A Nr [...] dotyczącym umowy przeniesienia własności na rzecz M. i Ż. L. nieruchomości położonej w miejscowości P. gmina G.nr [...],[...] i [...] łącznego obszaru 8,000 ha za kwotę 138.000 zł, którą uiszczono w całości, a przedmiot umowy wydano). W dniu 25 kwietnia 2012 r. pomoc została wypłacona na konto bankowe wskazane przez stronę.
Pismem z 30 kwietnia 2013 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował stronę m.in. o terminie złożenia dokumentów potwierdzających wydatkowanie 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu – po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 25 kwietnia 2015 roku oraz o terminie złożenia oświadczenia dotyczącego zakupów inwestycyjnych do dnia 25 kwietnia 2015 roku, i o terminie złożenia sprawozdania z realizacji biznesplanu, sporządzonego zgodnie z wzorem udostępnionym przez Agencję do dnia 24 czerwca 2015 r. Pismo to doręczono 9 maja 2013 roku.
Następnie pismem z 23 lipca 2015 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie niezłożenia w terminie do dnia 24 czerwca 2015 r. sprawozdania z realizacji biznesplanu, sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu 28 lipca 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie 1 sierpnia 2015 r. skarżący dostarczył sprawozdanie z realizacji biznesplanu.
Pismem z 6 sierpnia 2015 r. organ ponownie wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności między danymi z systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt ARiMR za 2014 r. a danymi wykazanymi w przesłanym sprawozdaniu z realizacji biznesplanu. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 18 sierpnia 2015 r. dostarczono poprawione sprawozdanie z realizacji biznesplanu.
W dniu 20 sierpnia 2015 r. strona złożyła w Oddziale ARiMR dokumenty związane ze spełnieniem zobowiązań z przyznaną pomocą finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w tym:
- - akt notarialny Repertorium A nr [...] z 28 marca 2013 r. dotyczący zakupu 3,83 ha gruntów rolnych, (działki nr ew. [...] i [...]) położonych w miejscowości B. za kwotę 131.000,00 zł, z czego w kwocie 104 800,00 zł pochodzącej z kredytu inwestycyjnego, objętego dopłatami do oprocentowania ze środków finansowych ARiMR oraz kwoty 26.200,00 zł stanowiącej wkład własny strony,
- - akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia 30 lipca 2014 r. dotyczący zakupu 0,60 ha gruntów rolnych, działki o nr ew. [...], położonej w B. za kwotę 8.000 zł z majątku osobistego strony,
- - oświadczenie wnioskodawcy z dnia 20 sierpnia 2012 r. w sprawie niezawierania umów kupna - sprzedaży w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z małżonkiem oraz wstępnymi i zstępnymi swoimi oraz małżonka.
Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że nieterminowe złożenie wymaganej dokumentacji wynikało z problemów finansowych jego gospodarstwa, a także wskazał na powiększenie areału swojego gospodarstwa ponad plan wynikający z założeń biznesplanu.
Pismem z 2 listopada 2015 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał stronę do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia dowodów potwierdzających fakt realizacji zobowiązania wynikającego z § 18 ust. 1 pkt 3) lit. b) rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201 ze zm.). W piśmie tym wskazano, iż z przedstawionych aktów notarialnych wynika, że rolnik nie wydatkował co najmniej 70% kwoty pomocy z otrzymanej premii na inwestycje określone w biznesplanie, a także o niedostarczeniu wymaganych dokumentów w terminach określonych w rozporządzeniu wykonawczym. W ww. piśmie poinformowano również stronę o konieczności dostarczenia dodatkowych dokumentów.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący wyjaśnił, że otrzymaną premię w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przeznaczył w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy na wkład własny w kwocie 26.200,00 zł kredytu inwestycyjnego zaciągniętego na zakup 3,83 ha gruntu rolnego, w kwocie 18.626.93 zł na spłatę tego kredytu oraz w kwocie 8.000 zł na zakup gruntu rolnego o powierzchni 0,60 ha.
Decyzją z [...] lutego 2016 r. organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł.
W odwołaniu rolnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazał, że zrealizował założenia biznesplanu dotyczące wydatkowania 70 % otrzymanej kwoty pomocy na inwestycje w nim określone poprzez zakup działek rolnych o nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni 3, 83 ha a także działki o nr [...] o powierzchni 0,60 ha oraz działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 7,79 ha na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 11 stycznia 2013 r. za kwotę 75.000zł. Odnosząc się do tego zakupu skarżący wyjaśnił, że w dniu 11 stycznia 2013 r. nastąpiło wypowiedzenie umowy dzierżawy działek nr [...] i [...] ujętych w biznesplanie do przejęcia, co zmusiło go do ich zakupu ze środków pochodzących z uzyskanej premii.
Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie dopełnił obowiązku wskazanego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym beneficjent powinien wydatkować w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie.
Skoro wypłaty 75.000 zł kwoty pomocy dokonano na konto beneficjenta w dniu 25 kwietnia 2012 r., strona winna wydatkować 70% uzyskanej kwoty pomocy, tj. 52.500,00 zł najpóźniej do dnia 25 kwietnia 2015 r. oraz przedłożyć w Oddziale Regionalnym ARIMR dokumenty potwierdzające ww. wydatkowanie nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy.
Dalej organ wskazał, iż zgodnie z biznesplanem planowaną inwestycją był zakup w 2014 roku co najmniej 3,00 ha gruntów rolnych (tabela 5.2 Planu Rozwoju Gospodarstwa). W dniu 20 sierpnia 2015 r. dopiero na wezwanie ARiMR z dnia 6 sierpnia 2015 r. strona przedstawiła w ramach wypełnienia zobowiązań związanych z realizacją biznesplanu m.in. akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia 28 marca 2013 r. dokumentujący zakup gruntów rolnych o łącznej powierzchni 2,83 ha w kwocie 131.000,00 zł - w tym kwotę 26.200,00 zł pochodzącą ze środków własnych strony, a pozostałą kwotę 104.800,00 zł uiszczono w wyniku realizacji zaciągniętego przez rolnika kredytu inwestycyjnego. Jednocześnie z przedstawionej przez stronę w dniu 26 listopada 2015 r. z ww. umowy kredytowej wynika, iż kredyt na zakup 2,83 ha gruntów rolnych objęty jest dopłatami do oprocentowania pochodzącymi z ARiMR.
Zdaniem Prezesa ARiMR z uwagi na przepis § 18 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, M. L. w ramach realizacji zobowiązania do wydatkowania 70% uzyskanej premii, na zakup 2,83 ha gruntów rolnych na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 28 marca 2013 r. mógł przeznaczyć jedynie kwotę w wysokości 26.200,00 zł stanowiącą wkład własny zaciągniętego kredytu, a także kwotę w wysokości 8.000,00 zł za zakup działki o powierzchni 0,60 ha na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z 30 lipca 2014 r. również stanowiącą wkład własny strony.
Zatem w sumie rolnik na zakup działek o łącznej powierzchni 3,43 ha, ze środków własnych wydatkował 34 200,00 zł, co stanowi 45,6% uzyskanej premii. Odnosząc się natomiast do przedstawionego wraz z odwołaniem aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z 11 stycznia 2013 r. dotyczącego zakupu działek o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 7,79 ha, Prezes ARiMR wyjaśnił, że jak wynika z jego treści, zakupu wskazanych w nim działek strona dokonała za środki finansowe pochodzące z darowizny dokonanej przez rodziców na rzecz skarżącego do jego majątku osobistego. Tym samym dowody przedstawione przez stronę w aktach sprawy nie potwierdzają faktu opisanego w odwołaniu, iż strona wydatkowała środki z otrzymanej premii na zakup ww. działek rolnych.
Skoro zatem z dokumentacji akt sprawy wynika, że strona nie dopełniła warunku wskazanego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wykonawczego, powyższe uchybienia, na podstawie § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego skutkują zwrotem 100% otrzymanej premii w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Dalej organ wyjaśnił, że strona w terminach ustalonych decyzją Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r. zaniechała przedłożenia w Agencji nie później do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 24 czerwca 2015 r. dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu, czym naruszyła § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie uchybiła terminowi przedłożenia w Agencji do dnia 24 czerwca 2015 r. oświadczenia, że zakupy w ramach inwestycji zrealizowanych zgodnie z założeniami biznesplanu nie zostały dokonane na podstawie umowy zawartej między beneficjentem a małżonkiem, wstępnym lub zstępnym beneficjenta ani wstępnym lub zstępnym małżonka beneficjenta, czym naruszyła § 19 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Strona poprzez niezłożenie w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 24 czerwca 2015 r. sprawozdania z realizacji biznesplanu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję naruszyła § 19 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego.
Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem. Uzasadniając zarzuty skargi złożonej do WSA w Warszawie i kwestionując podjęte przez Prezesa ARiMR rozstrzygnięcie, dołączył wypis aktu notarialnego z dnia 9 marca 2012 r. Repertorium A nr [...] oraz wypis aktu notarialnego z dnia 7 marca 2012 r. Repertorium A Nr [...] (oba dotyczące nabycia nieruchomości stanowiącej działki gruntu o nr [...],[...],[...] o łącznej pow. 8 ha za cenę 138.000,00 zł). Skarżący wskazał jednocześnie, że transakcja zakupu powyższych gruntów została dokonana z jego środków własnych.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do załączonej do skargi umowy sprzedaży w celu potwierdzenia wydatkowania środków na inwestycje określone w biznesplanie, organ II instancji podniósł, iż dowód ten nie może zostać uwzględniony w sprawie, gdyż pomimo wezwań do złożenia wyjaśnień strona tego dokumentu nie złożyła w toku postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2017r. uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji zauważył, że organ – odnosząc się do umowy sprzedaży działki w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 9 marca 2012 r. – uznał, iż dowód ten nie może zostać uwzględniony w sprawie, gdyż pomimo wezwań do złożenia wyjaśnień, strona tego dokumentu nie złożyła w toku postępowania administracyjnego. Przeczy to jednakże dokumentom zgromadzonym w sprawie, bowiem w aktach administracyjnych (k. 137-142) znajduje się tenże akt notarialny (umowa przeniesienia własności nieruchomości o powierzchni 8,000 ha na kwotę 138.000 zł na rzecz małżonków M. i Ż. L.).
Zdaniem WSA w Warszawie oznacza to, iż organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), wyrażający się utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy.
Sąd wskazał, że ponownie orzekając Prezes ARiMR zobligowany będzie do dokonania prawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz poczynienia stosownych ustaleń faktycznych. Dokonując wskazanych ustaleń, organ powinien kierować się dyrektywami wynikającymi z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. stać na straży praworządności oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznani Sądowi I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego przez błędną jego wykładnię polegającą na pominięciu części regulacji zawartej we wskazanym przepisie o przyjęciu, że przepis ten pozwala beneficjentowi na rozliczanie – w ramach realizacji biznesplanu – środków wydatkowanych przed dniem otrzymania premii, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do przekonania, że beneficjent powinien wydatkować w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.) i § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego polegające na wyciągnięciu błędnych wniosków z treści zebranych w sprawie akt administracyjnych i wydanej na ich podstawie decyzji i zarzucenie organowi nierozpatrzenia dowodu w postaci aktu notarialnego z 9 marca 2012 r., który został przedstawiony przy złożeniu wniosku o płatność – podczas gdy wymieniony akt notarialny dokumentujący wydatkowanie środków pieniężnych strony w dniu 9 marca 2012 r. nie mógł świadczyć o wydatkowaniu przez stronę środków pieniężnych, które strona otrzymała później, bo dopiero 25 kwietnia 2012 r., a zatem nie miał znaczenia przy ustalaniu, czy strona wydatkowała na inwestycje określone w biznesplanie nie mniej niż 70% środków finansowanych z otrzymanej pomocy w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
Przed odniesieniem się do ich treści przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podstawy, na których oparto skargę kasacyjną oraz sposób ich uzasadnienia, zasadne staje się łączne ich rozpoznanie.
Uwzględniwszy powyższe, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się zarzut najdalej idący, bowiem dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a niewyjaśniający przyczyny rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Z tych też względów wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania żąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również orzeczenia, którego uzasadnienie zawierające te elementy sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyroki NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, baza CBOIS).
Zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, gdy sąd nie wyjaśni w motywach pisemnych wydanego orzeczenia, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11, baza CBOIS).
Konieczne elementy uzasadnienia wyroku wskazuje art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w kontekście przywołanych wyżej funkcji uzasadnienia jego najważniejszy element stanowi podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu, że jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji, uznając, iż w przedmiotowej sprawie organy nie mogły skutecznie wydać decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z powodu niewydatkowania przez beneficjenta kwoty 52 500zł w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie z uwagi na fakt, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 9 marca 2012r. nr Rep. [...] umowy przeniesienia własności o powierzchni 8 ha na kwotę 138 000,00 zł, do którego treści organy orzekające nie odniosły się, wydając zaskarżoną decyzję, co zdaniem Sądu stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli zgodności z prawem przez Sąd pierwszej instancji było rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom a spór jaki w sprawie zaistniał dotyczył ustalenia czy skarżący wydatkował w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie, dokonał błędnej wykładni przepisu § 18 ust 1 pkt 3 lit b rozporządzenia wykonawczego polegającej na pominięciu części regulacji zawartej we wskazanym przepisie i przyjęciu, że przepis ten pozwala beneficjentowi na rozliczanie – w ramach realizacji biznesplanu – środków wydatkowanych przed dniem otrzymania premii. Zdaniem organu prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do przekonania, że beneficjent powinien wydatkować w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, co oznacza, że realizacja założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę co najmniej 70 % otrzymanej pomocy jest możliwa najwcześniej po otrzymaniu pomocy, czyli na gruncie niniejszej sprawy od dnia 25 kwietnia 2012 r.
Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika by przedmiotem analizy WSA była wykładnia przepisu § 18 ust 1 pkt 3 lit b rozporządzenia wykonawczego.
Niemniej zaskarżony wyrok oparty o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wydany został wobec stwierdzonego przez WSA naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenie materiału dowodowego, de facto w kontekście zawartego w odpowiedzi na skargę do WSA stanowiska organu odnośnie do braku analizy aktu notarialnego z 9 marca 2012 r. (dokumentującego wydatki na zakup przez skarżącego nieruchomości) ze względu na, zdaniem organu brak tego dowodu w aktach sprawy, gdy tymczasem WSA skonstatował, że dokument ten znajduje się w aktach sprawy i z tego już tylko powodu powinien być przedmiotem analizy.
Natomiast Sąd I instancji nie zajął stanowiska na ile czynność zakupu nieruchomości w akcie tym opisana w okolicznościach faktycznych sprawy ma znaczenie dla uznania spełnienia przez beneficjenta pomocy warunków o których mowa w § 18 ust 3 lit b) rozporządzenia wykonawczego. Z tego już tylko względu zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego przepisu § 18 ust. 1 pkt 3 lit b) rozporządzenia wykonawczego wskazać należy, że w obowiązującym w sprawie niniejszej stanie prawnym wsparcie na podejmowanie działalności przez młodych rolników zostało określone jako działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" – art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej na to działanie regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. wydanego w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Z kolei § 19 pkt 2 stanowi, że beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu – po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19, co wynika z § 20 rozporządzenia wykonawczego.
Natomiast w myśl § 21 rozporządzenia beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c), czyli jeżeli m. in. plan rozwoju gospodarstwa przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3.
Powołane przepisy określają zobowiązania jakie beneficjent musi spełnić, aby mógł skorzystać z otrzymanej pomocy, bez konieczności jej zwrotu. Do spełnienia tych beneficjenci zobowiązują się już we wniosku o przyznanie pomocy, zaznaczając odpowiednie rubryki w XIII punkcie wniosku. Również w decyzji Dyrektora Opolskiego Regionalnego ARiMR z [...] września 2011 r. przyznającej skarżącemu pomoc z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", wymieniono te zobowiązania, zaznaczając, że beneficjent jest zobligowany do wywiązania się z nich.
Realizacja założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę co najmniej 70% pomocy, w określonym przez rozporządzenie czasie, jest jednym z takich zobowiązań. Już biznesplan na etapie składania wniosku musi przewidywać określone inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy. Jest to warunek otrzymania pomocy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem, jest przyznawana osobie fizycznej jeżeli plan rozwoju gospodarstwa (biznesplan) przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust.
3. Wobec powyższego stwierdzić należy, że aby wywiązać się z zobowiązań wynikających z § 18 i § 19 rozporządzenia wykonawczego i nie narazić się na konieczność zwrotu pomocy na podstawie § 20 rozporządzenia, należy w ciągu 3 lat od otrzymania pomocy wydatkować co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie i przedłożyć w określonym czasie dokumenty potwierdzające ten fakt. Jeżeli beneficjent chce przeznaczyć uzyskaną kwotę na inną inwestycję, niż wskazana w biznesplanie załączonym do wniosku, to najpierw musi zwrócić się do organu o wyrażenie zgody, gdyż jest to zmiana warunków na jakich pomoc została udzielona. Beneficjent może wystąpić o wyrażenie zgody w okresie 3 lat, gdyż w wciągu 3 lat musi wydatkować co najmniej 70% pomocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określony tym przepisie 3 letni termin wydatkowania co najmniej 70% kwoty na inwestycje określone w biznes planie jest terminem końcowym wydatkowania pomocy co oznacza, iż najpóźniej w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy beneficjent powinien zrealizować wskazany procent pomocy. Wykładnia zawartej w tym przepisie normy prawnej nie pozwala natomiast przyjąć stanowiska organu, iż realizacja otrzymanej pomocy jest możliwa najwcześniej po wypłaceniu premii. Przeczą temu bowiem zapisy § 18 ust 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z ich treścią wydatki na inwestycje, o których mowa w ust 1 pkt 3 lit b mogą obejmować miedzy innymi zakup gruntów rolnych, które do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy beneficjent będzie wykorzystywał do działalności rolniczej w gospodarstwie (§ 18 ust 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego), a zgodnie z ust 4 tej normy za wydatki, o których mowa w ust. 2 nie uznaje się wydatków poniesionych przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Jednoznaczna regulacja zawarta we wskazanych wyżej przepisach stanowi, iż określone w nich wydatki na inwestycje mogą zatem zostać poniesione przed wypłatą premii, ale nie przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Powyższe przeczy tym samym stanowisku wyrażonym w skardze kasacyjnej o konieczności wydatkowania środków dopiero po dniu ich wypłaty. Ocena wydatkowania winna być jednakże dokonana w okolicznościach faktycznych sprawy z uwzględnieniem zapisów przedstawionego przez rolnika planu rozwoju gospodarstwa, czego w sprawie niniejszej brak. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poza stwierdzony już wyżej fakt nieuwzględnienia zapisów aktu notarialnego o wydatkowaniu środków przez skarżącego na zakup gruntów 9 marca 2012 r., tj. przed dniem wypłaty pomocy. Z pisemnych motywów rozstrzygnięcia nie wynika też by kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji dokonywał oceny realizacji założeń przedstawionego przez rolnika biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę co najmniej 70% kwoty pomocy.
Podsumowując – mimo częściowo nietrafnych zarzutów – mając na uwadze powyższe rozważania wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji zasługiwał na uwzględnienie.
WSA w Warszawie, badając powtórnie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, powinien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) w związku z treścią § 18 ust 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego i w tym kontekście ocenić, czy skarżący spełnił warunek określony w powołanym przepisie, a w konsekwencji, czy ustalenie kwoty nienależnie uzyskanej pomocy było zasadne. Nie przesądzając wyniku tej sprawy podkreślić należy, że dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji pozwoli na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Odstępując w całości od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na stwierdzony w sprawie przypadek szczególnie uzasadniony.