Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2017r., sygn. akt V SA/Wa 469/16, oddalił skargę O. I..L w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia (...) stycznia 2016r. w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji.
Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. M. postanowieniem z dnia (...) listopada 2015r. orzekł o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nr (...) z dnia (...) listopada 2015r. wystawionego na D. K.. Utrzymując to postanowienie w mocy – po rozpoznaniu zażalenia O. I. L. w W. - Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie stwierdził, że ten tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r. poz. 1619 z pózn. zm.), dalej u.p.e.a., bowiem wierzyciel – Okręgowa Izba Lekarska w Warszawie – błędnie wskazał, iż podstawa prawna egzekwowanego obowiązku wynika z mocy prawa. W sprawie przedmiotem są nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy.
Brak, zdaniem organu, konkretyzacji podmiotu, na którym spoczywa obowiązek, i treści tego obowiązku czyni niemożliwym jego wykonanie w drodze przymusu administracyjnego. Uchwała w sprawie określenia wysokości składki członkowskiej nie jest ani decyzją, ani postanowieniem ani "innym orzeczeniem" (art. 4 u.p.e.a.), nie określa też wysokości długu członka izby lekarskiej, dlatego – w przypadku braku dobrowolnego uiszczenia składki członkowskiej - niezbędnym jest, aby należności te wynikały ze stosownego prawomocnego orzeczenia sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności.
Oddalając skargę O.I. L.na to postanowienie - Sąd I instancji wyjaśnił, że tytuł wykonawczy nie spełnia w niniejszej sprawie wymogu przewidzianego przez art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., gdyż nie zawiera podstawy prawnej obowiązku, który podlega egzekucji. Przytaczając treść § 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., stwierdził, że egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Ustawodawca wprowadził jednak zastrzeżenie, że w takim przypadku stosuje się egzekucję administracyjną wówczas, gdy obowiązki określone w art. 2 u.p.e.a. wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Ustawodawca przewidział jednocześnie, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią (art. 4 u.p.e.a.).
Ustawą przekazującą do egzekucji administracyjnej należności pieniężne jest ustawa z dnia 2 grudnia 2009r. o izbach lekarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2015r. poz. 651 ze zm.), zwana ustawą i izbach lekarskich, która w art. 116 stanowi, że nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kompetencję do określenia wysokości składki członkowskiej posiada naczelna rada lekarska i czyni to w drodze uchwały.
W ocenie Sądu I instancji, powyższe wskazuje, że składka członkowska z tytułu przynależności do samorządu lekarskiego przypada na rzecz organu samorządu zawodowego, który nie jest organem administracji rządowej, ani jednostką samorządu terytorialnego. Obowiązek jej uiszczenia nie wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów, ani też bezpośrednio z przepisów prawa, ponieważ nie pochodzi od organu realizującego obowiązki z zakresu administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego. Nieodzownym jest więc na tyle konkretna konstrukcja przepisu prawa, która pozwala na jednoznaczne określenie podmiotu, na którym spoczywa obowiązek, i wysokości przypadającego do spełnienia obowiązku. Przepis art. 116 ustawy o izbach lekarskich takich warunków nie spełnia, ograniczając się do odesłania do trybu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należności z tytułu składek członkowskich izb lekarskich nie wypełniają w związku z tym warunków przewidzianych w art. 3 § 1 u.p.e.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że podjęta uchwała okręgowej rady lekarskiej określająca wysokość składki członkowskiej nie może być uznana zarówno za decyzję, jak i postanowienie. Nie jest też "innym orzeczeniem", o którym mowa w art. 4 u.p.e.a., ponieważ nie określa wysokości długu członka izby lekarskiej. Z podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, muszą wynikać wszystkie istotne elementy umożliwiające jego wykonanie w drodze przymusu administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym niezależnie, czy obowiązek wynika z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, niż określone w art. 3 § 1 u.p.e.a. Istotna jest konkretyzacja podmiotu, na którym spoczywa obowiązek i treść obowiązku. Uchwała w sprawie określenia wysokości składki członkowskiej wskazanych elementów nie posiada, dlatego też w ocenie Sądu I instancji trafnie organ odwoławczy wskazał, że egzekucja będzie mogła być prowadzona dopiero po uzyskaniu przez wierzyciela orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego, że obowiązek opłacenia przez lekarza w terminie składek członkowskich i kosztów postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej nie został wykonany.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji uznał, że Dyrektor prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie tytuł wykonawczy nie zawierał podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, co w świetle art. 27 § 1 pkt 3 i art. 29 § 2 u.p.e.a. uzasadniało jego zwrot wierzycielowi. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu odwoławczego, iż skoro należność objęta tytułem wykonawczym, stanowi świadczenie o charakterze cywilnoprawnym, to tytułem prawnym potwierdzającym jego wymagalność stanowić powinno prawomocne orzeczenie sądowe zaopatrzone w klauzule wykonalności.
Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie oraz ustaliły stan faktyczny sprawy prawidłowo wskazując podstawę faktyczną i prawną wydanego postanowienia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła O. I. L. w W., zaskarżając ten wyrok w całości.
Wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art.116 ustawy o izbach lekarskich, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że powyższy przepis nie jest podstawą do wszczęcia postępowania w trybie egzekucji administracyjnej, tym samym nie uznanie przedmiotowego przepisu za lex specialis do norm wynikających z u.p.e.a.;
- 2) art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz uznanie, iż tytuł wykonawczy wystawiony w przedmiotowej sprawie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, pomimo, że tytuł ten wymogi spełnia;
- 3) art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich, poprzez nie przyjęcie go za podstawę egzekwowanego obowiązku;
- II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie przepisów prawa, w ten sposób, że pomimo podstawy zastosowania trybu egzekucji w postępowaniu administracyjnym oraz pomimo podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, Sąd nie wziął pod uwagę uchybień dokonanych przez organ administracji, co skutkowało nieuzasadnioną odmową ściągnięcia wierzytelności w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji;
- 2) art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez błędną interpretację oraz nie wzięcie pod uwagę faktu, że art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich, a także uchwała nr 27/14/VII Naczelnej Rady Lekarskiej określająca wysokość składki członkowskiej jest podstawą egzekwowanego obowiązku, natomiast art. 116 ustawy o izbach lekarskich jest podstawą prawną prowadzenia egzekucji;
- 3) art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez organ przejawiające się tym, że zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonali analizy podstawy prawnej, do czego nie byli uprawnieni.
Biorąc pod uwagę te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów zawartych w niniejszym piśmie, na okoliczności w nim zawarte; oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W piśmie z dnia 17 sierpnia 2017r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną O. I.L. w W. w granicach sformułowanych w niej zarzutów - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który – kontrolując postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie w przedmiocie odmowy wszczęcia egzekucji – podzielił pogląd organu, że w tej sprawie wystawiony przez skarżącą kasacyjnie Izbę tytuł wykonawczy nie zawiera podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Zdaniem Sądu I instancji podstawy takiej nie stanowi powołany w tytule wykonawczym art. 116 ustawy o izbach lekarskich, skarżący kasacyjnie nie jest organem administracji publicznej a obowiązek uiszczenia składek przez lekarza na rzecz samorządu zawodowego lekarzy nie powstaje z mocy prawa.
Ponadto Sąd podniósł, że uchwała OIL, określająca wysokość składki członkowskiej, nie jest aktem administracyjnym, nie wynikają bowiem z niej wszystkie istotne elementy umożliwiające wykonanie obowiązku w drodze przymusu administracyjnego. Kwestionując to stanowisko skarżąca kasacyjnie podnosi dwa argumenty, a mianowicie, że podstawę objętego tytułem wykonawczym obowiązku stanowi art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 i art. 116 ustawy o izbach lekarskich oraz uchwała OIL w sprawie wysokości składek członkowskich; oraz po drugie, że organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do badania zasadności nałożenia obowiązku (art. 29 u.p.e.a.), a wyłącznie dla spełnienia wymogów formalnych przez tytuł wykonawczy określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a.
Rozpoznając tak zarysowany spór konieczne jest w pierwszej kolejności zdefiniowanie użytego w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. pojęcia obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej i podstawa prawna tego obowiązku.
Pierwsze z tych pojęć należy identyfikować przede wszystkim w oparciu o – pominięte w zarzutach kasacyjnych (co czyni konstrukcję skargi kasacyjną ułomną) – przepisy art. 2 i art. 3 u.p.e.a., a mające kluczowe znaczenie dla oceny spornej w sprawie kwestii, czy obowiązek z tytułu składek członkowskich lekarzy na rzecz samorządu zawodowego wynika z uchwały właściwej izby lekarskiej w sprawie wysokości składek, czy też może wynika wprost z ustawy o izbach lekarskich. Przepisy te pozwalają bowiem na określenie źródła powstania obowiązku, a w konsekwencji na jakiej podstawie prawnej podlega on egzekucji administracyjnej i czy w ogóle podlega on tej egzekucji.
Wskazane kwestie są przedmiotem rozważań doktryny przedmiotu. I tak wskazać należy, że D.R. Kijowski - dokonując szczegółowej analizy wymienionych w art. 2 u.p.e.a. obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej oraz ich klasyfikacji – konstruuje ogólną definicję obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, stwierdzając, że "obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu komentowanej ustawy (tj. u.p.e.a. – dopisek NSA) są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego". Dla ustalenia czy tak określony obowiązek podlega egzekucji administracyjnej konieczne jest nadto – jak wskazuje ten Autor - ustalenie czy wynika on ze źródeł wskazanych w art. 3 u.p.e.a. (w szczególności z decyzji, postanowień organów administracji publicznej albo – w zakresie administracji rządowej u jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisów prawa z mocy prawa), art. 3a u.p.e.a. (np. z deklaracji, zeznań podatnika, płatnika; zgłoszenia celnego; informacji o opłacie paliwowej) oraz w art. 4 u.p.e.a. (z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń na podstawie odrębnych ustaw) - D.R.
Kijowski, Komentarz do art. 2 i 3 ustawy o postepowaniu administracyjnym w egzekucji, Lex z dnia 1 grudnia 2014r., pkt. 2.5 i 2.1. Z uwagi na istotę zaistniałego w sprawie sporu dalszej analizie należy poddać źródła obowiązku wymienione w ostatnim z wymienionych przepisów, w tej sprawie nie budzi bowiem najmniejszych wątpliwości, że okręgowa izba lekarska nie jest organem administracji publicznej, a jej działania nie mieszczą się w zakresie wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że nie mają do niej zastosowania przepisy art. 3 i art. 3a u.p.e.a., co uzasadnia pominięcie charakterystyki w nich określonych obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. Analizując art. 4 u.p.e.a. zgodzić się należy z D.R. Kijowskim, który stwierdza, że "(t)raktuje on o egzekwowaniu obowiązków wynikających z decyzji, postanowień i orzeczeń innych niż określone w art. 3 i 3a u.p.e.a., a nie wypowiada się na temat tego, co ma być podstawą (tytułem egzekucyjnym) obowiązków o charakterze innym niż administracyjnoprawny".
Autor ten słusznie neguje pogląd, że na podstawie tego przepisu można prowadzić egzekucję obowiązków wynikających wyłącznie z decyzji, postanowień i orzeczeń właściwych organów. Zakresem tego przepisu objęte są bowiem również obowiązki cywilnoprawne poddane na podstawie odrębnych ustaw egzekucji administracyjnej (D.R. Kijowski, Komentarz do art. 4 ustawy o postepowaniu administracyjnym w egzekucji, Lex z dnia 1 grudnia 2014r., pkt 2.3.).
Również P.M. Przybysz stwierdza, że "(z)akres obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej został wyznaczony za pomocą kryteriów: przedmiotowego (art. 2 § 1 u.p.e.a.) oraz czynnościowego (art. 3–4 u.p.e.a.). Dla stwierdzenia dopuszczalności egzekucji administracyjnej konieczne jest spełnienie obu tych kryteriów, z wyjątkiem obowiązków przekazanych do egzekucji administracyjnej. Obowiązki administracyjne wskazane w art. 2 § 1 u.p.e.a. są poddane egzekucji administracyjnej jedynie wówczas, gdy zostały nałożone przez czynność spełniającą określone kryteria formalne, tj. jeżeli wynikają bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.) albo z odpowiedniego rodzaju czynności w sprawie indywidualnej, dokonywanych albo przez organ administracji publicznej (decyzja lub postanowienie – art. 3 § 1 u.p.e.a.), albo przez zobowiązanego (deklaracja, zeznanie, zgłoszenie celne, deklaracja rozliczeniowa, informacja o opłacie paliwowej, informacja o dopłatach, deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – art. 3a § 1 u.p.e.a.).
Obowiązki pozostające w zakresie właściwości organów administracji publicznej, ale niewynikające bezpośrednio z przepisu prawa, decyzji lub postanowień właściwych organów albo z innych dopuszczalnych dokumentów, nie mogą być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. (...) Obowiązki spoza zakresu właściwości organów administracji publicznej mogą być egzekwowane w trybie administracyjnym jedynie w przypadku przekazania ich do egzekucji administracyjnej przez przepis szczególny" (P.M. Przybysz, Komentarz do art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex z dnia 1 lipca 2015r., pkt 2). Autor ten wyjaśnia też, że "przekazanie obowiązku do egzekucji administracyjnej nie jest tożsame z wyłączeniem drogi sądowej w przypadku sporu o istnienie lub zakres takiego obowiązku. Wystawienie administracyjnego tytułu wykonawczego powinno być wówczas poprzedzone uzyskaniem orzeczenia sądowego w konkretnej sprawie (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2006 r., K 37/04, OTK-A 2006, nr 7, poz. 79)" (P.M. Przybysz, Komentarz do art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex z dnia 1 lipca 2015r.).
Pojęcie podstawa prawna egzekwowanego obowiązku - stanowiąca odrębny od samego obowiązku i podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej element tytułu wykonawczego – należy z kolei wiązać ze źródłem prawnym obowiązku, a wynikającym z art. 3, art. 3a i art. 4 u.p.e.a. Jak bowiem słusznie zauważa C. Kulesza "(p)rzez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć wskazanie jednocześnie decyzji i aktu prawnego, na podstawie którego ową decyzję wydano. (...) Przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć, iż chodzi o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki, lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, konieczne jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. W zasadzie przez pełną realizację tego przepisu należy rozumieć wskazanie w podstawie prawnej obu tych elementów.
Nie dotyczy to tylko sytuacji, gdy podstawą egzekucji jest przepis prawa (bez potrzeby wydania decyzji), z którego wprost wynikają obowiązki (...) Przez podstawę prawną wszczęcia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym. Podstawę prawną prowadzenia egzekucji takich obowiązków o charakterze administracyjnym stanowią przepisy art. 2-3a u.p.e.a., a w odniesieniu do obowiązków niemających takiego charakteru - przepisy, o których mowa w art. 4 u.p.e.a. Podanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji będzie uzależnione od tego, co jest źródłem obowiązku podlegającego egzekucji. W przypadku gdy obowiązek taki wynika z decyzji administracyjnej, należy ją wskazać w tytule wykonawczym. Jeśli źródłem egzekwowanego obowiązku jest bezpośrednio przepis prawa, należy wskazać akt prawny, miejsce jego publikacji oraz podać konkretną regulację, z której obowiązek wynika.
Przepis prawa musi w tej ostatniej sytuacji jednoznacznie określać rodzaj i zakres egzekwowanego obowiązku, zaś wszelkie wątpliwości w tej mierze (co do rodzaju i zakresu) powinny być wyjaśnione przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego" (C. Kulesza [w:] D.R. Kijowski, Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex z dnia 1 grudnia 2014r., pkt 5.5. Tak też P. M. Przybysz, Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, pkt 9 i 10).
Konfrontując z tymi definicjami pojęć obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej i podstawa prawna tej egzekucji treść sformułowanych w tej sprawie zarzutów kasacyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa nie stanowi źródła spornego w tej sprawie obowiązku z tytułu składek członkowskich na rzecz samorządu zawodowego lekarzy, jak i podstawy prawnej tego obowiązku, co już pozwala uznać tę skargę za chybioną. Nie sposób nie odnieść wrażenia, że sama skarżąca kasacyjnie nie jest też konsekwentna w zakresie podstawy prawnej tego obowiązku. Jako tę podstawę w skardze kasacyjnej wskazuje bowiem przepis art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich, sugerując że obowiązek ten powstaje z mocy prawa poprzez fakt przynależności do samorządu zawodowego lekarzy, z czym wiąże się prawo do wykonywania zawodu i obowiązek uiszczania składek członkowskich.
Jednakże w zakwestionowanym przez organ egzekucyjny tytule wykonawczym jako podstawę egzekwowanego obowiązku wskazuje przepis art. 116 ustawy o izbach lekarskich, podawany w skardze kasacyjnej jako podstawa prawna prowadzenia egzekucji administracyjnej tych składek i stwierdza, że obowiązek powstaje z mocy prawa. Wadliwe jest jednakże stanowisko skarżącej kasacyjnie, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa. Skarżąca kasacyjnie nie do końca zdaje się dostrzegać – na co wskazuje treść jej pism składanych do organu egzekucyjnego – różnicy między podstawą prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (wynikającą z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) a podstawą prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej (wynikającą z art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Ich zamieszczenie w odrębnych jednostkach redakcyjnych art. 27 § 1 u.p.e.a. – pomijając ich zgoła odmienny zakres znaczeniowy – wskazuje na brak tożsamości między tymi pojęciami.
Wobec tego wyjaśnić trzeba, że przepis art. 116 ustawy o izbach lekarskich stanowi element tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Na mocy art. 116 ustawy o izbach lekarskich składki członkowskie należne izbom lekarskim, niebędącymi co nie jest przez skarżącą kasacyjnie kwestionowane organami administracji publicznej i nie realizującymi zadań z zakresu administracji publicznej, zostały poddane egzekucji administracyjnej – nie zaś sądowej. Stosownie bowiem do tegoż przepisu nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Taki zapis oznacza w powiązaniu z pominiętym w skardze kasacyjnej art. 4 u.p.e.a. (co stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, skutkującą jej oddaleniem bez merytorycznej oceny), że ustawodawca uznał, że składki członkowskie lekarzy - choć nie mają charakteru administracyjnoprawnego wobec braku takiej regulacji prawnej – będą mogły być dochodzone przez samorząd zawodowy lekarzy w trybie egzekucji administracyjnej.
Tym samym ustawodawca przesądził, że dopuszczalna jest ich administracyjna egzekucja. W konsekwencji więc wpisanie w tytule wykonawczym w pozycji - przeznaczonej na wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku (tytułu prawnego domagania się jego wykonania) – przepisu art. 116 ustawy o izbach lekarskich wyklucza uznanie, że tytuł wykonawczy został wystawiony w sposób prawidłowy. W istocie oznacza to, jak słusznie uznał Sąd I instancji, a poprzednio organ, że tytuł wykonawczy nie zawiera podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Jest to równoznaczne w sensie materialnym z brakiem wskazania tej podstawy, pomimo, że formalnie w tym zakresie tytuł wykonawczy został wypełniony.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie konsekwentnie za tę podstawę wskazywał art. 116 ustawy o izbach lekarskich, sugerując przy tym, iż sporny obowiązek powstaje z mocy prawa, nie można przyjąć, iż została wskazana podstawa prawna egzekucji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji a poprzednio i organy administracji publicznej nie kwestionowały, iż sporny obowiązek podlega egzekucji w trybie u.p.e.a. Odmówiły jednakże wszczęcia tej egzekucji z uwagi na brak wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej egzekucji obowiązku, co nie jest równoznaczne z tym, że obowiązek ten nie podlega egzekucji w trybie u.p.e.a.
Powyższe rozważania, po pierwsze, prowadzą do oczywistego wniosku, że Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, że przepis art. 116 ustawy o izbach lekarskich nie jest podstawą wszczęcia postępowania w trybie egzekucji administracyjnej i nie stanowi lex specialis w stosunku do norm u.p.e.a. Takie stwierdzenie nie zostało zawarte w uzasadnieniu poddanego kontroli instancyjnej wyroku, a więc zarzut kasacyjny nie jest skierowany przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji podstawy prawnej rozstrzygnięcia tego wyroku. Sąd wyjaśnił natomiast, że przepis art. 116 ustawy o izbach lekarskich nie pozwala na jednoznaczne określenie podmiotu, na którym spoczywa obowiązek, i wysokości przypadającego do spełnienia obowiązku, co jest konieczne do uznania obowiązku za wynikającego z mocy prawa. Ogranicza się on – jak wskazał Sąd I instancji – do odesłania do przepisów u.p.e.a.
Po drugie, nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie w sposób niewłaściwy został zastosowany przepis art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez wadliwe uznanie, że tytuł wykonawczy nie spełnia określonych przepisami warunków. Skoro zaś – jak już wykazano – za podstawę prawną egzekwowanego obowiązku wskazano art. 116 ustawy o izbach lekarskich, to nie mogło dojść do wadliwego zastosowania art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Ten ostatni przepis nie reguluje przecież zakresu zastosowania egzekucji administracyjnej – a który wynika w tej sprawie z art. 116 ustawy o izbach lekarskich (por. tak D.R. Kijowski, op. cyt.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska skargi kasacyjnej, że podstawę prawną spornego obowiązku stanowiły przepisy art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich. Wskazując te przepisy jako tę podstawę egzekucji składek członkowskich przez lekarzy - skarżący kasacyjnie zupełnie pomija fakt, iż przepisy te nie normują obowiązków członków samorządu lekarskiego, lecz kompetencje organów tego samorządu. Sąd to tzw. przepisy kompetencyjne, normujące przykładowy katalog zadań realizowanych w ramach ustawowych kompetencji odpowiednio okręgowej rady lekarskiej i Naczelnej Rady Lekarskiej. I tak, pierwsza z nich na mocy art. 25 pkt 7 ustawy o izbach lekarskich – kierując działalnością tej rady w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy – zbiera składki członkowskie i prowadzi ich ewidencję; druga z tych rad z kolei na mocy art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich – kierując jej działalnością w okresie między krajowymi zjazdami lekarzy – określa wysokość składki członkowskiej.
Przyjmując za punkt dalszych rozważań prezentowaną przez skarżącą kasacyjnie tezę o powstaniu spornego obowiązku z mocy prawa – stwierdzić trzeba, że z przepisów tych nie sposób wywieść ciążącego na poszczególnych członkach samorządu zindywidualizowanego obowiązku. Przepisy te określają bowiem uprawnienie do określenia wysokości składki członkowskiej, jej poboru i ewidencjonowania. Aby natomiast przepis prawa mógł stanowić bezpośrednio podstawę obowiązku powinien w sposób precyzyjny określać elementy konstrukcyjne tego obowiązku. Przepisy prawa - stanowiące źródło obowiązków wprost z nich wynikających - muszą na tyle dokładnie je określać, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić osobę, na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść (por. uwagi co do obowiązku administracyjnego wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa, D.R. Kijowski, opr. cyt.). Takich cech tym przepisom – pomijając ich charakter - nie da się przypisać.
Obowiązek podlegający egzekucji czy to administracyjnej, czy to sądowej - niezależnie od źródła jego powstania (z mocy aktu indywidualnego czy przepisu prawa) - musi być zindywidualizowany, aby mógł zostać poddany egzekucji (bez względu na jej charakter). Organ egzekucyjny musi być w stanie - na podstawie tytułu wykonawczego – ustalić, kogo obciąża egzekwowany obowiązek, co jest treścią obowiązku i jaka jest jego podstawa prawna. Sama okoliczność, że na lekarzach jako członkach izb lekarskich ciąży ustawowy obowiązek uiszczania należnych składek członkowskich a wysokość tych składek jest określana uchwałą izby lekarskiej nie jest tożsama z tym, że analizowane przepisy indywidualizują ten obowiązek poprzez wskazanie podmiotu zobowiązanego i wysokości nieuiszczonych składek. Co istotne wysokość ciążącego na lekarzach obowiązku określa nie przepis prawa, lecz odpowiednia uchwała izby, co umknęło uwadze skarżącej kasacyjnie.
Bez wątpienia na podstawie przepisów art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich nie da jej się określić, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała innych przepisów na to pozwalających. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego – zważywszy na zakres kompetencji tego Sądu ograniczony do zarzutów kasacyjnych i obowiązujący przed tym Sądem tzw. przymus adwokacki – uzupełnianie za skarżącą zarzutów kasacyjnych czy ich argumentacji. Również uchwała określająca wysokość składek członkowskich nie stanowi podstawy objętego tytułem wykonawczym obowiązku, gdyż – poza określeniem wysokości składki członkowskiej - nie pozwala na określenia zakresu spornego w sprawie obowiązku (jego treści). Nie jest więc zrozumiałe powoływanie tej uchwały jako podstawy prawnej obowiązku, tym bardziej, że skarżący kasacyjnie w tym zakresie nie zawiera żadnej argumentacji. Uchwała ta – z uwagi na brak elementów konstrukcyjnych obowiązku podlegającego egzekucji a pozwalających na zindywidualizowanie jego treści i zobowiązanego – nie może być uznana za inne orzeczenie, o którym mowa w art. 4 u.p.e.a.
Z powyższych względów zarzuty kasacyjne naruszenia art. 116 i art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich oraz art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tj. zarzuty pkt I i pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie są zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie weryfikował podstawy prawnej objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a., powiązanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., skarżący kasacyjnie ogranicza się – jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej – do powtórzenia treści zarzutu kasacyjnego, nie wykazuje więc w czym konkretnie upatruje naruszenia tych przepisów w tym zakresie. Niemniej jednak podnieść należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie powołał art. 29 § 1 u.p.e.a., jak i nie stwierdził, że egzekucja administracyjna spornego obowiązku – z uwagi na niepodleganie tej egzekucji - jest niedopuszczalna. Nie mógł więc – jak podnosi skarżąca kasacyjnie – niewłaściwie zastosować ten przepis. Powołał natomiast pominięty w zarzutach kasacyjnych art. 29 § 2 u.p.e.a., co oznacza, iż prawidłowe skonstruowanie zarzutu kasacyjnego powinno zmierzać do zarzucenia naruszenia tego przepisu w związku z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.
Ta okoliczność czyni już skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Zwrócić też należy uwagę na wadliwe odczytanie przez skarżącą kasacyjnie intencji i nie uwzględnienie różnicy między badaniem niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z uwagi na niepodleganie obowiązku tej egzekucji a wadliwym sporządzeniem tytułu wykonawczego. Podstawą odmowy wszczęcia egzekucji jest zatem nie tylko niedopuszczalność administracyjnej egzekucji, ale również wady formalne tytułu wykonawczego. Jak wynika ze spójnych i konsekwentnych rozważań uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał za prawidłową odmowę przystąpienia do egzekucji wyłącznie z uwagi na błędy sposób sporządzenia tytułu wykonawczego. Skoro zaś jednym z elementów tego tytułu jest podstawa prawa egzekwowanego obowiązku, to oznacza to, iż badanie tytułu wykonawczego w tym zakresie jest jak najbardziej usprawiedliwione.
Sąd I instancji, a poprzednio organy, miały prawo do zanegowania prawidłowości tego tytułu z uwagi na brak wskazania postawy prawnej obowiązku. Nie poszukiwały natomiast za wierzyciela tej podstawy, gdyż rolą tegoż jest prawidłowe wypełnienie tytułu wykonawczego. Oznacza to, iż zakres badania tytułu egzekucyjnego sprowadzał się wyłącznie do kwestii formalnych. To że organy, a następnie Sąd I instancji, rozważały prawidłowość podstawy prawnej obowiązku było li tylko konsekwencją wskazania jako tej podstawy przepisu art. 116 ustawy o izbach lekarskich i stwierdzenia skarżącej, że objęty tytułem wykonawczym obowiązek wynika z ustawy. Skoro jednak przepis ten nie mógł stanowić zdaniem organów i Sądu I instancji tej podstawy, to zasadnym było wykazanie powodów takiej oceny najpierw w zaskarżonym postanowieniu, ostatecznie zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozważania w tym zakresie były zatem logiczną konsekwencją błędu popełnionego przez skarżącą kasacyjnie jako wierzyciela, który nie potrafił w prawidłowy sposób wskazać podstawy prawnej własnej wierzytelności, a także określić w odpowiedni sposób i formie egzekwowanego obowiązku.
Nie można zatem czynić zarzutu z tego powodu, iż organy i Sąd I instancji – stosownie do ciążącego na nich obowiązku bez narażenia się na zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia – podjęły próbę umotywowania podjętych w sprawie rozstrzygnięć i rozważenia formułowanych zarzutów skarżącej czy ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę argumentów.
Wobec tego za pozbawiony podstawy prawnej uznać należało zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., tj. zarzut pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
W sprawie Naczelny Sąd Administracyjnie nie stwierdził również naruszenia art. 6 k.p.a. Zarzut ten w żaden sposób nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, jak również nie został powiązany z art. 18 u.p.e.a., który to nakazuje do postępowania egzekucyjnego stosować odpowiednio przepisy k.p.a. Brak uzasadnienia tego zarzutu uniemożliwia ocenę, w czym konkretnie skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu i jaki naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tej sprawy. Oznacza to, iż skarga kasacyjna w tym zakresie została wadliwie skonstruowana, co już mogłoby skutkować oceną jej bezskuteczności.
Niezależnie od tego stwierdzić można, na podstawie treści samego zarzutu kasacyjnego, że naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie wiąże z pominięciem przez Sąd I instancji wskazanych w pozostałych zarzutach naruszeń prawa procesowego i materialnego. Przepis ten wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę legalizmu (zasadę praworządności), co oznacza, że jego naruszenie jest zasadniczo konsekwencją naruszenia innych przepisów prawa. Zarzucenie naruszenia tego przepisu wymaga zatem z reguły powiązania z innymi przepisami, co w tej sprawie nie miało miejsca. Niemniej jednak podnieść należy, że skoro zarzuty kasacyjne naruszenia pozostałych przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, to również i zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. nie jest zasadny.
Sąd I instancji – uznając poddany kontroli sądowej akt za odpowiadający prawu – stwierdził prawidłowość działania organów administracji publicznej w tej sprawie, z czym należy się zgodzić. Tym samym potwierdził, że działania organów spełniają standardy państwa prawa, których wyrazem jest zasada praworządności, nakładająca na te organy obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, tj. stosowana przy rozstrzyganiu spraw przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dacie orzekania.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 6 k.p.a., tj. zarzut pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie jest zatem zasadny.
Wniosek skargi kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie prezentuje bowiem pogląd, że w postępowaniu kasacyjny, co do zasady wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie przeprowadza się postępowania dowodowego (tak też wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r., II FSK 40/15, LEX nr 2304054 czy wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016r., II GSK 25/14, LEX nr 2033721). Odpowiednie stosowanie w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym przepisów o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie oznacza, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać również na odmowie ich zastosowania (tak wyrok NSA z dnia 21 marca 2014r., I GSK 1030/12, LEX nr 1487686). W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Powołany przepis wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, który powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012r., II GSK 1133/11, LEX nr 1291693). Niezależnie od tego podnieść należy, że wniosek dowodowy nie został ani sprecyzowany, ani uzasadniony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.