Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 671/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Olsztynie (wierzyciel, strona) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z (...) sierpnia 2020 r., nr (...) w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt II zasądził od organu na rzecz strony 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. postanowieniem z (...) maja 2020 r. Naczelnik, działając na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.), umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego, na podstawie tytułów wykonawczych, z uwagi na przedawnienie egzekwowanego obowiązku.
Zawiadomieniem z 03.06.2020 r., organ I instancji na podstawie art. 64c § 6a pkt 2 u.p.e.a., poinformował wierzyciela, o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Wierzyciel wniósł o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. postanowieniem z (...) czerwca 2020 r., działając w oparciu o art. 64c § 4 oraz § 7 u.p.e.a., obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 17.511,30 zł.
Organ egzekucyjny wskazał, iż naliczone opłaty nie przekraczają maksymalnych stawek, obliczanych proporcjonalnie do maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, wobec czego koszty egzekucyjne zostały określone zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego, zawartymi w wyroku z 28.06.2016 r., sygn. akt SK 31/14. Wyegzekwowaną w toku postępowania egzekucyjnego kwotę 522,26 zł zaliczono na poczet opłaty za zajęcie rachunku bankowego, dokonaną na podstawie tytułu wykonawczego nr (...).
Orzekając na skutek zażalenia strony Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie postanowieniem z (...) sierpnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 64c § 1, 2, 3, 4 oraz art. 64 § 1 i 6 u.p.e.a. podał, iż podtrzymuje ustalenia organu egzekucyjnego w zakresie powstania kosztów egzekucyjnych, na które składały się: 1.tytuł wykonawczy nr (...)z (...). - opłata manipulacyjna w kwocie 1.086,46 zł, naliczona zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a.; - opłata za dokonane zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w N. S.A. (zawiadomienie z 13.11.2017 r.), w kwocie 5.986,73 zł, naliczona zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.; - wydatki egzekucyjne w kwocie 6,10 zł - koszty korespondencji naliczone zgodnie z art. 64b u.p.e.a.
- 2. tytuł wykonawczy nr (...)z (...)r. - opłata manipulacyjna w kwocie 187,85 zł, naliczona zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a.;
- 3. tytuł wykonawczy nr (...)z (...)r. - opłata manipulacyjna w kwocie 1.584,43 zł, naliczona zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a.; - opłata za dokonane zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w N.S.A. (zawiadomienie z 13.11.2017 r.), w kwocie 9.045,25 zł, naliczona zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.; - wydatki egzekucyjne w kwocie 6,10 zł - koszty korespondencji naliczone zgodnie z art. 64b u.p.e.a.
- 4. tytuł wykonawczy nr (...)z (...)r. - opłata manipulacyjna w kwocie 130,64 zł, naliczona zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. W toku prowadzonego postępowania wyegzekwowano z zajętego rachunku bankowego kwotę 522,26 zł, która została zaliczona na koszty egzekucyjne, co spowodowało ich zmniejszenie do kwoty 17.511,30 zł (zmniejszona została opłata za zajęcie rachunku bankowego przypisana do tytułu wykonawczego nr (...)).
W ocenie organu II instancji w sprawie prawidłowo przeanalizowano zasadność obciążenia wierzyciela kwotą kosztów egzekucyjnych, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Prawidłowo przyjęto za podstawę wyliczeń górną granicę kosztów z tytułu zajęcia nieruchomości zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.. Zgodnie z przyjętą "metodą proporcji", skoro ustawodawca w treści powyżej wskazanego przepisu określił maksymalną opłatę za zajęcie nieruchomości w kwocie 34.200,00 zł, to maksymalna opłata za zajęcie wierzytelności, stanowiąca 5 % egzekwowanej należności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), nie może być wyższa, niż 21.375,00 zł. Uwzględniając powyższe, ustalono opłatę egzekucyjną za zajęcia innej wierzytelności pieniężnej w łącznej kwocie 14.509,72,09 zł, a więc opłata ta nie przekracza wyznaczonego w wyżej przedstawiony sposób, maksymalnego poziomu opłaty za zajęcie rachunku bankowego.
Organ odwoławczy oceniając prawidłowość obciążenia wierzyciela opłatą manipulacyjną, w kwocie łącznej kwocie 2.989,38 zł wskazał, że jest ona pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego, niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny. Jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego i niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych oraz wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. W przypadku opłaty manipulacyjnej, zasadnym jest przyjęcie sposobu ustalania jej wysokości analogicznie, jak do opłaty za czynności, to jest poprzez odwołanie się do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego górną granicę opłaty za zajęcie nieruchomości (34.200,00 zł). Przyjmując, zatem jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości, maksymalna opłata manipulacyjna, stanowiąca 1% egzekwowanej należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.), nie może być wyższa niż 4.275,00 zł. Ustalona przez organ I instancji opłata manipulacyjna w kwocie 2.989,38 zł nie przekracza górnej granicy tej opłaty, ustalonej proporcjonalnie do opłaty za zajęcie nieruchomości.
Organ II instancji wskazał, że obciążające wierzyciela koszty egzekucyjne w łącznej kwocie 17.511,30 zł, przy dochodzonej, na podstawie tytułów wykonawczych kwocie należności głównej 97.062,30 zł, nie są zawyżone i nie pozostają w oderwaniu od poniesionych przez organ egzekucyjny nakładów pracy oraz kosztów funkcjonowania organu egzekucyjnego. Wierzyciel kierując tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego, winien liczyć się z koniecznością poniesienia ciężaru w postaci kosztów egzekucyjnych, gdy nie uda się ich ściągnąć od zobowiązanego.
Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Olsztynie podkreślił, że istotę sporu stanowi zasadność obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi za czynność zajęcia rachunku bankowego w sytuacji, gdy nie doszło do wyegzekwowania jakichkolwiek kwot od dłużnika na rzecz wierzyciela. Stosownie do postanowień przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2 tego artykułu, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych.
Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych.
Sąd I instancji podniósł, że TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak podkreślono w powołanym wyroku TK, brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.
Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. TK wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Wskazać również należy na przeważające w orzecznictwie stanowisko, ukształtowane na podstawie przywołanego wyroku TK, zgodnie, z którym organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie, których opłaty te zostały naliczone, tak, aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu.
WSA zauważył, że w sprawie w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego – jednakże w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych w postaci zajęcia wierzytelności uzyskano z rachunku kwotę w łącznej wysokości 522,26 zł, co w zasadzie jest równoznaczne z brakiem wyegzekwowania należności, ponieważ kwota została przekazana w całości na koszty egzekucyjne - zatem cel postępowania egzekucyjnego nie został osiągnięty - wierzyciel nie uzyskał chociażby częściowego zaspokojenia przysługującej mu należności.
Natomiast w zakresie opłaty manipulacyjnej Sąd I instancji wskazał, że jest ona należna, bez względu na fakt czy egzekucja była skuteczna Opłata egzekucyjna pobierana jest za zajęcie wierzytelności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), natomiast opłata manipulacyjna zależna jest nie od skutecznego zajęcia a od kwoty egzekwowanych należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.). Jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Sąd I instancji podniósł, że organ zastosował w sprawie art. 64 § 1 pkt 4 i 64 § 6 u.p.e.a. Przepisy te jak wynika z wyroku TK, zostały uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W rezultacie ustawodawca winien określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., jak również opłaty manipulacyjnej, o jakiej mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a. Dopóki jednak ustawodawca nie wprowadzi stosownych zmian, organy egzekucyjne powinny każdorazowo analizować powstałe w sprawie koszty egzekucyjne oraz zasadność obciążenia nimi stron postępowania zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego i w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w tym wyroku. Ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w całkowitym oderwaniu od nakładów pracy organu.
Dokonując oceny, czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione, wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga nakładu pracy i czasu.
W ocenie WSA określając kwotę kosztów egzekucyjnych, na które składa się opłata manipulacyjna oraz opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, nie rozważył, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie, których opłaty te zostały naliczone, tak, aby opłaty nie stały się swoistą sankcją pieniężną. Organ pominął, zatem te argumenty, które zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przepisów, jeżeli uwzględnić czasochłonność, stopień skomplikowania podejmowanych czynności, konieczny nakład pracy organu egzekucyjnego. Powstała, zatem uzasadniona wątpliwość, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym poprzez zrzeczenie się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie niżej wskazanym przepisom ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zastosowania wymienionych wyżej unormowań ustawy egzekucyjnej przy ocenie podstawy prawnej do obciążenia skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego, pomimo, że stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 31/14) niezgodność wymienionych przepisów z Konstytucją ma miejsce jedynie w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, a zatem nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy, gdyż okoliczności związane z następstwami braku ograniczeń w zakresie ustalania maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych, na które zwraca uwagę w swym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, nie mają odzwierciedlenia w ramach niniejszej sprawy;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. poprzez
- - nakazanie organowi ustalania wysokości rzeczywistych kosztów egzekucyjnych w odniesieniu do stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, co w konsekwencji oznacza wycenę tych kosztów i nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu wymienionych przepisów;
- - uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu odwoławczego wskutek uznania, że w rozstrzygnięciu nie zostały wskazane okoliczności, od których zależy wysokość kosztów egzekucyjnych, podczas gdy wydanie uchylonego aktu administracyjnego zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w zgodny z prawem sposób i połączone z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie mającym znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego postanowienia;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez uchylenie postanowienia bez określenia, jakie konkretnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ odwoławczy;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań, co do dalszego postępowania organu w związku ze stwierdzonymi w zaskarżonym wyroku naruszeniami prawa materialnego i procesowego;
- 5. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zastosowania wymienionych wyżej uregulowań ustawy egzekucyjnej w sprawie
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Olsztynie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Odnosząc się do pierwszych dwóch zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w przedmiocie naliczenia wierzycielowi kosztów postępowania egzekucyjnego w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 listopada 2016 r. w sprawie SK 31/14 orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Trybunał wskazując motywy rozstrzygnięcia podkreślił, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, lecz z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla, bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę określoności ustawowej. W myśl, którego nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.
Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wyrokiem zakresowym o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu. Wyrok Trybunału dotyczy, bowiem tzw. pominięcia prawodawczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw aktu administracyjnego (wydanej decyzji/postanowienia).
W tej kwestii wypowiadał się już wielokrotnie NSA, przykładowo w wyrokach z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17 oraz z dnia 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17, z dnia 14 marca 2019 r., II FSK 3701/18. Podzielając prezentowaną w tych wyrokach argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie powoduje - w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją - utraty mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże, aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku TK (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1678/19, LEX nr 2865472).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po uwzględnieniu powołanego wyroku TK, wskazuje się, że dopóki ustawodawca nie wprowadzi w ustawie stosownych zmian wynikających z orzeczenia Trybunału, organy egzekucyjne powinny każdorazowo analizować powstałe w sprawie koszty egzekucyjne oraz zasadność obciążenia nimi stron postępowania zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego i w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w tym wyroku. Tak, więc ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu. Zdaniem Sądu, dokonując oceny czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga nakładu pracy i czasu (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 849/19, LEX nr 2783741).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania prezentowane w orzecznictwie wskazujące na brak podstaw do naliczania opłaty egzekucyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), w przypadku braku skutecznego zajęcia rachunku bankowego ze względu na brak środków pieniężnych na koncie. Wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 882/19 i wyroki NSA z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 613/19; 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, sygn. akt I GSK 2918/18, LEX nr 2772198).
Uzupełniająco odnotować w tym zakresie wypada, że ze skutecznym zajęciem egzekucyjnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania majątkiem zobowiązanego, w przypadku rachunku bankowego środkami finansowymi znajdującymi się na tym rachunku bankowym zobowiązanego. W myśl, bowiem art. 1a pkt 18 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o zajęciu egzekucyjnym - rozumie się przez to czynność organu egzekucyjnego, w wyniku, której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Za oczywiste należy też uznać, że o skutecznym zajęciu można mówić nie tylko w przypadku, gdy w dacie zajęcia na koncie znajdują się środki pieniężne, ale również w sytuacji, gdy środki takie wpłyną na to konto w okresie późniejszym, w czasie, gdy zajęcie tego konta jest nadal skuteczne.
Zgodnie, bowiem z treścią art. 80 § 2 u.p.e.a. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Ponieważ do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego dochodzi z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, to zapis prawny odnoszący się do skutecznego zajęcia przyszłych wpłat na to konto obejmuje tym samym to "inne prawo majątkowe", o którym mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Podkreślić należy, że w rzeczonym przepisie mowa jest o zajęciu wierzytelności, czyli należności przysługującej dłużnikowi, zatem na rachunku bankowym muszą znajdować się środki pieniężne, aby doszło do zajęcia. Brak środków na koncie nie skutkuje zajęciem jakiejkolwiek kwoty, o której mowa w art. 80 § 2 u.p.e.a. Z przepisu tego bowiem wynika, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia.
Jeszcze raz podkreślić należy, iż aby mówić o nabyciu prawa do rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego, o którym mowa w art. 1a pkt 18 u.p.e.a., to taki składnik majątku musi istnieć. Gdy na rachunku bankowym dłużnika brak jest środków finansowych, to nie można mówić o zajęciu wierzytelności (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1329/20, LEX).
Wypada też zwrócić uwagę na cele ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl art. 1 pkt 2 u.p.e.a. ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art.
2. Zatem celem ustawy jest prowadzenie przez organy egzekucyjne postępowania zmierzającego do doprowadzenia do wykonania obowiązków, m.in. obowiązków o charakterze pieniężnym. Za usprawiedliwione należy, zatem przyjąć, że celem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w rozumieniu art. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Realizacja tego celu, w ocenie NSA, uzasadnia pobranie opłaty egzekucyjnej proporcjonalnie do wyegzekwowanej należności. Niewykonanie zaś w drodze postępowania egzekucyjnego obowiązku podlegającego tej ustawie, nie uprawnia do poboru opłaty egzekucyjnej od wierzyciela, gdyż nie dochodzi wówczas do zrealizowania preferowanego celu ustawy - wykonania egzekwowanego obowiązku. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli organy egzekucyjne zrealizowały cel ustawy, o którym mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. doprowadziły do wykonania egzekwowanego obowiązku, to usprawiedliwiony jest pobór opłaty egzekucyjnej. Natomiast w przypadku niewykonania tego obowiązku, z uwagi na niezrealizowanie celu ustawy, opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. tym organom od wierzyciela się nie należy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1329/20, LEX).
Natomiast w zakresie opłaty manipulacyjnej NSA uważa, że jest ona należna, bez względu na fakt czy egzekucja była skuteczna (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2918/18, LEX nr 2772198, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019, sygn. akt II FSK 3802/18, LEX nr 2693060, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1338/06, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1339/06, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, LEX nr 2504633).
Wypada w tym zakresie podkreślić, że opłata egzekucyjna pobierana jest za zajęcie wierzytelności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), natomiast opłata manipulacyjna zależna jest nie od skutecznego zajęcia a od kwoty egzekwowanych należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1339/06, www.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1148/06, www.nsa.gov.pl). Przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.
W związku z tym czynności polegające na doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, jak i spisaniu protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego mieszczą się w katalogu czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1148/06, www.nsa.gov.pl).
NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela przeważające w orzecznictwie stanowisko, prezentowane w zakresie skutków powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14, iż organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie, których opłaty te zostały naliczone, tak, aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, LEX nr 2973856, a także wskazane tam wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18, sygn. akt II FSK 3700/18.
W zakresie trzeciego z zarzutów dotyczącego braku powołania przez Sąd, jakie konkretnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ odwoławczy, wskazać należy, że wprawdzie w sprawie WSA nie wskazał przepisów, które zostały naruszone, ale niewątpliwie dokonał rozstrzygnięcia mając na uwadze przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Brak wskazania tych przepisów nie miał jednak wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów czwartego i piątego skargi kasacyjnej dotyczących błędnych wskazań dla organu, co do dalszego procedowania oraz niewłaściwego zastosowania polegającego na odmowie zastosowania ww. uregulowań ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazać należy, iż w ocenie NSA, nie doszło na naruszenia unormowań powołanych w tych zarzutach Regulacje te zostały, bowiem zastosowane, z tym, że zostały one wdrożone z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w powołanym wyżej wyroku oraz poglądów NSA zaprezentowanych w orzecznictwie Sądu kasacyjnego, zapadłym na kanwie orzeczenia Trybunału. Przy uwzględnieniu wywodów zawartych w wyroku TK oraz wskazanych w orzeczeniu zaskarżonym skargą kasacyjną, a także poglądów powołanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zarówno wskazania Sądu I instancji, co do dalszego procedowania, jak i zastosowania art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. należało uznać za usprawiedliwione.
W świetle powyższego w zaistniałych w sprawie okolicznościach postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego przez organ skutku.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.