Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r. o sygnaturze V SA 3508/03 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – oddalił skargę w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 31 lipca 2003 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania celnego.
Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów celnych obu instancji, które stwierdziły, że w postępowaniu celnym dotyczącym zgłoszonych1 czerwca 2000 r. o nr SAD [...] do procedury dopuszczenia do obrotu sprowadzonych z zagranicy leków – importer tego towaru [...] Spółka z o.o. w Warszawie wniosła o wystąpienie do Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej Światowej Organizacji Celnej (WCO) celem uzyskania opinii doradczej odnośnie wpływu rabatów (od ceny towarów) przyznanych importerowi po dokonaniu zgłoszenia celnego na wartość celną importowanych towarów i w związku z tym o zawieszenie postępowania administracyjnego.
W ocenie importera kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne i uzasadnia zawieszenie postępowania. Organ celny I instancji odmówił zawieszenia postępowania celnego. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ celny II instancji po rozpatrzeniu zażalenia importera. Przyjęto, że sprawa ta nie stanowi zagadnienia wstępnego, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ i nie uzasadnia zawieszenia postępowania celnego w związku z art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w związku z art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.).
W ocenie Sądu organy celne prawidłowo przyjęły, że wpływ zniżki ceny na wartość celną towaru nie stanowi w sprawie zagadnienia wstępnego i nie zachodziła w sprawie podstawa do zawieszenia postępowania celnego. Nadto, że rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do krajowych organów celnych. Kompetencje Rady Współpracy Celnej utworzonej na podstawie Konwencji ujęte zostały w formie zaleceń, informacji i porad. Nie wynika z tego, że mają charakter normy prawnej i w tym zakresie wyłączałyby właściwość krajowych organów celnych. Dotyczy to również postanowień 2 i 3 zał. II Porozumienia w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r., które określają funkcje Technicznego Komitetu Ustalenia Wartości Celnej Światowej Organizacji Celnej (WCO) ujęte w formie możliwości konsultowania zagadnień związanych z ustalaniem wartości celnej oraz dostarczania informacji i wydawania opinii doradczych w tym zakresie.
Powyższe oznaczało, że wydane postanowienie nie naruszało prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Warszawie zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędne zastosowanie art. 87 ust. 1 i 91 ust. 1; naruszenie art. 2, 7, 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483); błędną wykładnię art. 23 § 1, 2, 7, 85 § 1, 262 ustawy z 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.), § 1 zarządzenia Prezesa GUC z 23 września 1997 r. – Wyjaśnienia dotyczące wartości celnej (M.P. Nr 67, poz. 657); niewłaściwe zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 15 września 1999 r. – Wyjaśnienia dotyczące wartości celnej (Dz. U. Nr 80, poz. 980); Konwencji o utworzeniu Rady Współpracy Celnej sporządzonej w Brukseli w dniu 15 grudnia 1950 r. (Dz. U. z 1978 r. Nr 11, poz.
43) w zakresie niewłaściwego zastosowania Preambuły do Konwencji, błędnej interpretacji art. III lit. "d" w związku z art. VIII lit. "a" oraz lit. "g" Konwencji; Porozumienia w sprawie stosowania Art. VII Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i Handlu (art. 18 pkt 2) przez błędną ich interpretację; niewłaściwe zastosowanie art. 26, 27, 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, podała: art. 145 § 1 pkt 1, § 2, 134 § 1, 141 § 2 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 191, 201 § 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).
W uzasadnieniu podała, że przepisy Konstytucji gwarantują zasadę praworządności i proporcjonalności w działaniu organów władzy publicznej. W sprawie nastąpiło pominięcie lub błędna interpretacja postanowień umów międzynarodowych, które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organy celne i Sąd ograniczają w sposób niedopuszczalny uprawnienie skarżącego. Chodzi o wykorzystanie wszystkich środków dopuszczalnych przez międzynarodowe prawo celne i włączenia do sprawy stosownego rozstrzygnięcia interpretacyjnego organów międzynarodowych. Wadliwa interpretacja lub niestosowanie postanowień traktatów, do których Polska przystąpiła, ma istotne znaczenie dla sprawy. Błędne jest stanowisko Sądu, że zniżki udzielone skarżącej przez eksporterów leków miały wpływ na wartość celną towaru. W sprawie nie zostały zakwestionowane dokumenty dotyczące określenia wartości celnej przy zgłoszeniu celnym. Oznacza to, że w sprawie wyjaśnień dotyczących wartości celnej powinien wypowiedzieć się Komitet Ustalania Wartości Celnej (WTO) oraz Techniczny Komitet Ustalania Wartości Celnej (WCO).
Bezpodstawnie zatem odmówiono rangi tych aktów skoro inkorporowane zostały do polskiego porządku prawnego w zakresie harmonizacji i ujednolicenia systemu. Ograniczone zostały tym samym kompetencje Rady Współpracy Celnej w zakresie wydawania wiążących ustaleń co do wartości celnej towarów. Pominięcie umów międzynarodowych stanowi poważne naruszenie prawa. W ocenie skarżącego zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie by ocenić jaki wpływ na wartość celną miały rabaty. Brak zawieszenia bezpodstawnie przesądza o wpływie udzielonych rabatów na wartość celną skoro kwestia ta nie leży w granicach przedmiotowej sprawy lecz jest przedmiotem orzekania w odrębnej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że z analizy powołanych w skardze kasacyjnej postanowień Konstytucji (art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1), Konwencji o utworzeniu Rady Współpracy Celnej (Artykuł III lit. d, e, g i Preambuła), Porozumienia w sprawie stosowania Artykułu VII Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (art. 18 pkt 2 Porozumienia w związku z pkt 1 i 2 Załącznika II do Porozumienia) oraz Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (art. 26, art. 27 oraz art.
31) nie wynika obowiązek krajowego organu celnego do wystąpienia do Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej Światowej Organizacji Celnej (WCO) z wnioskiem o wyrażenie opinii doradczej w związku z toczącą się indywidualną sprawą celną. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą prowadziłoby do możliwości każdorazowego wyłączenia od rozstrzygania sprawy krajowych organów celnych w przypadku sporu dotyczącego materii, co do której może wypowiadać się także Techniczny Komitet Ustalania Wartości Celnej Światowej Organizacji Celnej. Na podstawie Artykułu 18 ust. 2 Porozumienia w sprawie stosowania art. VII Układu ogólnego został ustanowiony pod auspicjami Rady Współpracy Celnej Komitet Techniczny Ustalania Wartości Celnej, który wykonuje czynności opisane w Załączniku II do Porozumienia zgodnie z ustanowionymi w nim regułami procedury. Załącznik II do Porozumienia, określając zadania Komitetu Technicznego, między innymi w punkcie 2a, wyraźnie stwierdza, że zadaniem Komitetu jest wydawanie na podstawie przedłożonych faktów opinii doradczych co do zastosowanych rozwiązań. Z żadnych postanowień określających zadania Komitetu nie wynika jednak norma, która w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie o skutkach obniżenia ceny towaru w związku z udzielonym rabatem, wyłączałaby właściwość krajowych organów celnych i kompetencje w tym przedmiocie powierzała Komitetowi Technicznemu. Powyższe stanowisko dodatkowo uzasadnia Artykuł 17 Porozumienia w sprawie stosowania Artykułu VII Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu, w którym stwierdza się, że nic w Porozumieniu nie będzie interpretowane jako ograniczenie lub poddanie w wątpliwość praw administracji celnej do satysfakcjonującego je upewnienia się co do prawdziwości i dokładności jakiegokolwiek oświadczenia, dokumentu czy deklaracji, przedłożonych dla celów ustalania wartości celnej. Celem Porozumienia nie było zatem ograniczenie uprawnień krajowych organów celnych w prowadzeniu indywidualnych spraw. Ograniczenia dla krajowych organów celnych w omawianym zakresie nie wynikają także z Konwencji o utworzeniu Rady Współpracy Celnej. Z powołanych powyżej postanowień Konwencji wynikają funkcje Rady, do których należy, między innymi, udzielanie na prośbę zainteresowanych Rządów informacji, porad lub zaleceń w sprawach celnych. Realizacja tych funkcji nie następuje jednak w wyniku wiążącego dla organu celnego wniosku strony postępowania w indywidualnej sprawie celnej. Reasumując, należało uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że brak jest normy, która wyłączałaby właściwość krajowych organów celnych do rozstrzygania o skutkach udzielonego rabatu. Odmowa zwrócenia się do Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej nie narusza zatem powołanych w skardze kasacyjnej postanowień Konstytucji, Konwencji o utworzeniu Rady Współpracy Celnej i Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej zasad: legalizmu, praworządności i proporcjonalności.
Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca stwierdziła, iż w rozpoznawanej sprawie nie została zakwestionowana przez organy celne wiarygodność lub dokładność informacji bądź dokumentów służących do określania wartości celnej, co prowadziło do naruszenia przepisów art. 23 § 1, § 2 i § 7 oraz art. 85 § 1 Kodeksu celnego. Zdaniem strony, bezzasadnie również uznano, że zniżki udzielane przez eksporterów leków po dokonaniu importu mają wpływ na wartość celną importowanych towarów. Powyższy zarzut nie jest uzasadniony, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie rozstrzygał o wartości celnej towaru, a jedynie o zgodności z prawem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.
Sąd I instancji nie stosował powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a kwestia wartości celnej była przedmiotem rozważań wyłącznie w kontekście istnienia zagadnienia wstępnego. Z tych samych powodów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia Opinii 15.1 wydanej przez Techniczny Komitet Ustalania Wartości Celnej Światowej Organizacji Celnej.
Nie jest także uzasadniony zarzut takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 201 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa i trafnie stwierdził brak przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie. W myśl art. 201 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 ustawy Kodeks celny, organ celny zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania uzależnione jest zatem od łącznego wystąpienia trzech przesłanek:
- - postępowanie administracyjne (celne) jest w toku,
- - istnieje zagadnienie wstępne,
- - rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Poza sporem pozostaje istnienie pierwszej z wymienionych przesłanek –postępowanie w przedmiocie prawidłowości zgłoszenia celnego jest w toku. Dla ustalenia występowania kolejnych przesłanek istotne jest zdefiniowanie pojęcia "zagadnienia wstępnego". Należy przyjąć, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć wstępne "zagadnienie prawne". Tymczasem w rozpatrywanej sprawie istotą problemu nie jest wyjaśnienie rozbieżności prawnych, lecz spór co do faktu. Daje to podstawę do stwierdzenia, że zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie nie występuje. Podkreślenia wymaga ponadto, że zasadność uznania, że wartość celna towaru odbiega od deklarowanej, podlega ocenie organu administracyjnego i może być kwestionowana w trybie instancyjnym oraz na drodze sądowej, nie zaś w drodze wcześniejszego występowania do międzynarodowych organizacji. Spełnienie ostatniej z wymienionych przesłanek wymaga natomiast ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, którego ocena, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H.
Beck, W-wa 2003, s.430). Z powołanych w skardze kasacyjnej postanowień, jak już wyżej wywiedziono, nie wynika norma prawna, która w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie co do skutków zniżki ceny towaru w odniesieniu do jego wartości celnej wyłączałaby właściwość krajowych organów celnych i właściwym w tym przedmiocie czyniła Techniczny Komitet Ustalania Wartości Celnej Rady Współpracy Celnej (Światowej Organizacji Celnej - WCO). W konkluzji stwierdzić należy, że wpływ zniżki ceny na wartość celną towaru nie stanowił w sprawie zagadnienia wstępnego, rozstrzygnięcie w tym zakresie należało do krajowych organów celnych i nie zachodziła zatem w sprawie podstawa do zawieszenia postępowania celnego.
Nie można także podzielić pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, podniesionych celem uzasadnienia podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona nie wykazała bowiem, aby mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (brak uzasadnienia, by rabat na leki był udzielany przed datą dopuszczenia towaru do obrotu na polskim obszarze celnym), art. 191 Ordynacji podatkowej w związku z art. 145 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (gdyż zniżka była przyznawana w momencie wystawienia przez dostawcę noty uznaniowej), a także art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (gdyż Sąd I instancji przesądził o wpływie udzielanych zniżek na wartość celną sprowadzanych leków, podczas gdy kwestia ta jest przedmiotem orzekania w odrębnej sprawie) – nie były przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który – jak wynika z sentencji orzeczenia – wypowiedział się w sposób wiążący jedynie w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Z tych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.