Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r., sygn. V SA/Wa 4442/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu skargi K. A. W. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., ustalił Fundacji A (dalej zwanej fundacją) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Decyzja ta została doręczona, za potwierdzeniem odbioru, w dniu [...] stycznia 2018 r. W dniu [...] maja 2021 r. do Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] stycznia 2018 r. W jego treści skarżący wskazał, że co prawda decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda, dotyczy sfery praw i obowiązków fundacji jako osoby prawnej, jednakże w oparciu o tę decyzję została wydana w stosunku do niego decyzja, która w sposób bezpośredni rzutuje na jego interes prawny, jako że pociąga go do odpowiedzialności za zobowiązania fundacji.
W wyniku rozpoznania ww. wniosku Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2018 r.
Prezes ARiMR, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na wyżej opisane postanowienie, postanowieniem z [...] lipca 2021 r., utrzymał go w mocy.
Organ II instancji stwierdził, iż w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 61a § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wynika to z tego, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja procesowa, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi także wynikać z prawa materialnego, tzn. z konkretnej normy prawnej.
Dalej organ wyjaśnił, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi mieć oparcie w przepisach prawa, to bowiem przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny.
W opinii organu II instancji powyższe prowadzi bezspornie do stwierdzenia, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie ustalenia fundacji kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.
WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi wnioskodawcy na postanowienie Prezesa ARMIR z dnia [...] lipca 2021 r., przedmiotową skargę oddalił.
Sąd zauważył, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący wniósł w imieniu własnym. Natomiast ww. decyzja jest skierowana do fundacji, zatem bezsprzecznie legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługiwała fundacji jako beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowych, a następnie jako podmiotowi zobowiązanemu w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. do zwrotu tego dofinansowania. Prawa i obowiązki wynikające z zobowiązania rolnośrodowiskowego, a następnie ww. decyzji nakazującej zwrot płatności wraz z odsetkami, dotyczą bowiem fundacji jako beneficjenta i adresata decyzji.
WSA w Warszawie zauważył, że interes prawny, którego pochodną jest legitymacja procesowa, wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W przedmiotowej sprawie skarżący żąda stwierdzenia nieważności decyzji, której stroną była fundacja, i rozstrzygnięcie której odnosi się do sfery prawnej tejże fundacji, a obecnie zwieszony prezes fundacji jest pozbawiony możliwości jej reprezentowania. W tej więc sytuacji należało uznać, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2018 r., dotyczącej fundacji, został złożony przez osobę nie będącą stroną w sprawie.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł wnioskodawca, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku, nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu fundacji kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu skarżący legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu w/w postępowania, a tym samym winien być uznany z stronę postępowania,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 28 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu co do tego, że skarżący nie posiadał interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Wynika to zaś z tego, że pełnił on funkcje prezesa fundacji do dnia [...] sierpnia 2016 r. Decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została wprawdzie wydana z 2018 r., jednakże w tym czasie nadal figurował on w rejestrach jako prezes fundacji.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w 2021 r. otrzymał wezwanie do zapłaty, będące konsekwencją wydanej decyzji.
We wskazanych wyżej okolicznościach skarżący kasacyjnie upatruje swojego interesu prawnego, w wystąpieniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Prezes ARMiR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych oraz wyjaśnienie zawartych w nich stwierdzeń.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć jedynie do wymienienia przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany, tj. winien on wskazać właściwy wzorzec kontroli w omawianym zakresie.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował dwa zarzuty. W pierwszym z nich podniósł naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego, w drugim zaś zarzucił uchybienie przepisom postępowania. W związku z tym stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS).
I tak w tym względzie zauważyć należy, że w jedynym zarzucie opartym na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie wskazał na uchybienie przez Sąd I instancji przede wszystkim jednemu przepisowi, tj. mającemu wynikowy charakter, a więc odnoszącemu się do jednego z możliwych sposobów orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, art. 151 P.p.s.a. Jego zdaniem WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia przedmiotowej regulacji oddalając skargę na decyzję, która naruszała art. 28 K.p.a, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Zarzut ten przede wszystkim został bowiem nieprawidłowo skonstruowany, a poza tym opiera się na niejasnych i niesprecyzowanych do końca stwierdzeniach.
I tak w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarzut skargi kasacyjnej nie może opierać się w swojej głównej mierze na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez sąd I instancji regulacji określającej orzecznicze kompetencje sądów administracyjnych (do takich należą zaś zarówno art. 151 P.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Dla swojej skuteczności zarzut natury procesowej, w zakresie podstaw prawnych, musi odwoływać się bowiem do konkretnych przepisów postępowania, w oparciu o które w sprawie procedowano, a do których naruszenia doszło.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie jako naruszony przepis w pierwszej kolejności wskazał art. 151 P.p.s.a. Jego zdaniem do naruszenia przedmiotowej regulacji doszło już przez samo oddalenie skargi, która winna była być uwzględniona. Dopiero w rozwinięciu przedmiotowego zarzutu wskazał, że podstawą uznania zasadności jego skargi, jaką skierował do Sądu I instancji, powinno być to, że "zaskarżona decyzja", w rzeczywistości postanowienie, naruszało art. 28 K.p.a. W tym ostatnim zakresie skarżący nie sprecyzował jednak swojego twierdzenia, jedynie więc z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że chodziło mu o odmowę przyznania mu statusu strony, z uwagi na brak interesu prawego w rozstrzygnięciu sprawy.
Zarówno więc treść (przytoczona podstawa prawna), jak i charakter twierdzeń procesowego zarzutu rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazuje, że jego autor odwołuje się w nim do pojęcia interesu prawnego, który obiektywnie rzecz biorąc wywieść można jedynie z konkretnych regulacji prawa materialnego. Wskazując więc na jego istnienie, na gruncie konkretnej sprawy, nie można ograniczyć się jedynie do podania samego art. 28 K.p.a., któremu również nie można przypisać stricte procesowego charakteru, ale należy wskazać te właśnie szczegółowe regulacje materialnoprawne.
Omawiany zarzut warunku tego nie spełnia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał bowiem żadnej regulacji, w świetle której można by było przypisać mu posiadanie interesu prawnego w załatwieniu sprawy. Poza tym w podstawach prawnych tego zarzutu nie wymienił w istocie żadnej z regulacji prawa procesowego, której Sąd I instancji miałby uchybić.
Mając na względzie powyższe stwierdzić więc należy, że oceniany zarzut uznać należy za nieskuteczny, gdyż jego podstawy prawne nie pozwalają na stwierdzenie uchybienia przez WSA w Warszawie przepisom postępowania, zwłaszcza takiego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Przytoczone wyżej argumenty dotyczące zarzucanego przez skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 28 K.p.a. pozostają aktualne również jeżeli chodzi o ocenę zasadności zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym wypadku jednak na wstępie rozważań w tym przedmiocie zauważyć należy, że zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., może opierać się na zarzuceniu wadliwej wykładni bądź zastosowania tego rodzaju regulacji. Oznacza to że konkretny podmiot wnoszący skargę kasacyjną może opierać swoje zarzuty dotyczące naruszenia regulacji materialnopranwych na twierdzeniach odnośnie zaistnienia jednej z wymienionych w zacytowanym przepisie postaci naruszenia, bądź też na obu z nich, co jednak musi w niewątpliwy sposób wynikać z treści zarzutu.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił WSA w Warszawie naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Z tego sformułowania wynika, że skarżący kasacyjnie nawet nie sprecyzował jednoznacznie swoje stanowiska, co do postaci naruszenia wymienionego przez siebie przepisu. Z tego już tylko więc względu odniesienie się do przedmiotowego zarzutu nie jest możliwe. Wynika to bowiem ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi, co do postaci których nie jest on ani uprawniony, ani też zobowiązany do czynienia żadnych ustaleń. Nie może w tym zakresie opierać się również na jakichkolwiek domniemaniach, co do rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej, jakie mu przyświecały w zakresie podnoszonych przez niego zarzutów.
W tym miejscu należy również powtórzyć, że podnosząc naruszenie przepisu prawa materialnego, w związku z przyjęciem nieistnienia po jego stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy, skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego interes ten miałby wynikać. Powołanie się w tym zakresie jedynie na art. 28 K.p.a., w dodatku bez sprecyzowania postaci jego naruszenia, uznać należy za dalece niewystarczające.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz Prezesa ARiMR kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.