Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 417/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021r., sygn. akt I SA/Lu 571/20 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi.

J.W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w przypadku uznania, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako k.p.a., art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 i 2 k.p.a., art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżącej na ww. decyzję SKO w Zamościu wydanej z naruszeniem przepisów polegającym na:
2. - naruszeniu zasad postępowania administracyjnego i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób zgodny z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a., co w efekcie naruszyło także wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy;
3. - nieprzeprowadzeniu przez Organ II instancji postępowania umożliwiającego osiągnięcie celu, dla którego postępowanie było prowadzone w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, z uwagi na istotne i kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, a także nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W efekcie czego SKO w Zamościu oparło swoją decyzję wyłącznie na rozstrzygnięciu Organu I instancji bez przeprowadzenia własnego postępowania w szczególności postępowania dowodowego;
4. - naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez błędy organu odwoławczego polegające na naruszeniu art. 6, 8 § 1, 75 § 1, k.p.a., co wpłynęło na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie;
5. - naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie Stronie przez Organ I instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i uniemożliwiło dokonanie odpowiednich czynności poprzez złożenie wyjaśnień bądź dowodów;
6. - pominięciu zgłoszonych wniosków dowodowych, które były istotne dla przedmiotowej sprawy i oparcie się Organu II instancji wyłącznie na materiale dowodowym w postaci dokumentacji finansowo-księgowej i kadrowej, co stanowi rażące naruszenie art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a.;
7. - przekroczeniu swobodnej ocenę dowodów, co potwierdza uzasadnienie decyzji SKO w Zamościu chociażby w stwierdzeniach dotyczących kwot dotacji uznanych za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (umowy), a także nieuwzględnieniu wniosków dowodowych zgłoszonych pismem z dnia 21 marca 2019 roku. Ocena ta przybrała cechy arbitralności poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, o czym szerzej w pkt 1, 2 i 3 niniejszej skargi. Arbitralność organu odwoławczego w ocenie dowodów stanowiąca naruszenie art. 80 K.p.a., w efekcie doprowadziła do błędnego ustalenia przez SKO w Zamościu stanu faktycznego i błędnej kwalifikacji wydatków jako wydatków organu prowadzącego;
8. - brak zawarcia w decyzji Organu II instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności poprzez brak uzasadnienia nie uwzględnienia przez Kolegium złożonego w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia 24 października 2018 roku znak: Fn.3032.10.2.2018.5 wniosku na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie przez SKO w Zamościu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, z uwagi na istotne i kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, a także wniosku na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. o przeprowadzenie przez Organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazane wady zaskarżonej decyzji pozwalają uznać, że wymogi dotyczące faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji przez Organ odwoławczy również nie zostały zachowane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie została wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Wniesiony w sprawie niniejszej środek prawny oparty został wyłącznie na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W sprawie niniejszej zakres niezbędnych ustaleń wyznaczały przepisy prawa materialnego art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. ustawy o systemie oświaty, których naruszenia poprzez błędne ich zastosowanie w sprawie, skarżąca nie podnosi, a co za tym idzie nie zarzuca.

Inną rzeczą natomiast pozostaje wykładnia wskazanych wyżej przepisów ustawy oświatowej, która w istocie determinuje ocenę zarzutów o charakterze procesowym, które w znacznej mierze mają charakter wtórny. Wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnych, jak już wyżej wskazano pozwala natomiast stwierdzić jaki powinien być zakres ustaleń niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy oraz ocenić – czy zostały one należycie dokonane.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na wskazaną powyżej decyzję SKO w Zamościu. Skarżony wyrok był poprzedzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt. I GSK 632/20, którym uchylono wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt. I SA/Lu 539/19. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 roku sygn. akt. I GSK 632/20. W wyroku tym przesądzone zostało, iż zmiany legislacyjne obejmujące przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty miały na przestrzeni 2014 i 2015 roku charakter merytoryczny wobec ich pierwotnego brzmienia, nie zaś — jak wskazano w uzasadnieniu uprzednio wydanego i uchylonego wyroku sądu I instancji i w stanowisku skarżącej — doprecyzowujący.

Są to zmiany daleko idące, ponieważ katalog wydatków, które można sfinansować z dotacji zmienia się w sposób istotny w zależności od wersji przepisu. Skoro zaś przepis ma charakter materialnoprawny, to jego interpretacja decyduje o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego w stosunku administracyjnoprawnym. W tej sytuacji WSA w Lublinie w ponownie prowadzonym postępowaniu uznał za niezasadny wiodący zarzut skargi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie uznało, iż zmiany brzmienia art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty miały charakter merytoryczny, a nie doprecyzowujący.

W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że miarodajny dla oceny rozpoznawanej sprawy jest stan prawny obowiązujący w okresie wydatkowania dotacji, tj. w 2014 r. Do takiego właśnie stanu prawnego, jak wskazał WSA należy odnosić wydatki zakwestionowane przez organ w analizowanej sprawie.

Sporne w sprawie stało się zakwalifikowanie przez organ odwoławczy (który w części zreformował z korzyścią dla strony decyzję organu I instancji) wydatków w łącznej kwocie 32.080, 88 zł związanych z zakupem kosy spalinowej, 12 sztuk rolet, fartucha, ochraniaczy, tablicy informacyjnej bhp, drabiny, wkrętarki akumulatorowej, parownicy z dyszą do okien, z wykonaniem umowy o dzieło zawartej z K. G., usług księgowych, z kosztami kursu doskonalącego protokołowanie zebrań Rady Pedagogicznej, opłaty za opinię Sanepidu, wynagrodzenia sekretarki, opłat i prowizji bankowych, badań wstępnych pracowników i uznanie ich za niepodlegające pokryciu z udzielonej w 2014 r. dotacji oświatowej.

Wskazując na wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2014r. zmianę przepisu art. 90 ust 3 d) u.s.o., WSA wyjaśnił, że polegała ona na wykreśleniu pojęcia wydatki bieżące i zastąpieniu go enumeratywnym wyliczeniem rodzajów wydatków, które mogą być pokrywane z dotacji oświatowej. Dotacja nie jest zatem przeznaczona na pokrywanie wszelkiej działalności przedszkola czy jednostki je prowadzącej oraz ich wydatków, ale tylko tych, które pozostają w bezpośrednim związku z celem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Jest ona przeznaczona na każdego ucznia, nie zaś na podmiot prowadzący placówkę oświatową. Finansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.f.p., wymienia dopiero nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 20 lutego 2015 r. Nie ma ona jednak zastosowania do oceny niniejszej sprawy.

W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wydatki na zakup kosy spalinowej, rolet, drabiny, wkrętarki, parownicy z dyszą do okien to wydatki nie mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Są to bowiem typowe wydatki organu prowadzącego (art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.o.), związane z należytym przygotowaniem i utrzymaniem placówki, której celem jest kształcenie, wychowanie i opieka. Wydatki te nie są związane w żadnym razie z celem oświatowym (kształceniem, wychowaniem, opieką, w tym profilaktyką społeczną). Mogą być finansowane (jako wydatki bieżące) z dotacji oświatowej dopiero w stanie prawnym, obowiązującym od 31 marca 2015 r. (art. 90 ust. 3d pkt 1 lit b u.s.o.). Podobnie rzecz ma się z wydatkami na usługi księgowe, kurs doskonalący protokołowanie, wynagrodzenie sekretarki nie wykonującej równocześnie czynności dydaktyczno-opiekuńczych, opłatę za opinię Sanepidu, opłaty i prowizje bankowe.

Wszystkie te wydatki, jak Sąd I instancji wskazał obciążają organ prowadzący przedszkole i nie mieszczą się w zakresie finansowania dotacją oświatową. Są to również wydatki organu prowadzącego, które bądź to służą zapewnieniu należytej obsługi administracyjnej, bądź też zapewnieniu warunków bezpiecznego działania. Nie są one natomiast wprost związane z zadaniami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Odnosząc się do zarzutów procesowych Sąd I instancji nie uznał ich za zasadne.

WSA wskazał, że skarżąca nie składała skargi kasacyjnej, pomimo że zarzuty o charakterze procesowym nie zostały podzielone w poprzednim postępowaniu przez Sąd I instancji. Oznacza to, że zostały one już wiążąco rozstrzygnięte, jakkolwiek WSA w ponownie prowadzonym postępowaniu w pełni podzielił zaprezentowane w tej materii stanowisko odmawiając uznania zasadności podniesionych przez skarżąca zarzutów: naruszenia zasady dwuinstancyjności, bez przeprowadzenia przez organ II instancji jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i wyłącznie w oparciu o ustalenia organu I instancji. Jako nieuzasadniony WSA uznał też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska skarżącej naruszenia art. 8 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutów proceduralnych dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie, którego następstwem było określenie kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za pozbawione racji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w istocie stanowią one powielenie uprzednio złożonych w skardze do WSA zarzutów rozpoznanych przez Sąd I instancji. W ocenie NSA w niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko prezentowane przez WSA w Lublinie, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i rzeczowy, zaś wszystkie zarzuty skarżącej zostały poddane analizie i ocenie, którym nie można zarzucić dowolności, czy też powierzchowności.

Jako niezasadny, zdaniem NSA uznać należy podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art.15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. zmierzający do wykazania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, bez przeprowadzenia przez organ II instancji jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i wyłącznie w oparciu o ustalenia organu I instancji. Wbrew stanowisku skarżącej, jak trafnie zauważył Sąd I instancji organ odwoławczy, zgodnie ze złożonym wnioskiem - przeprowadził bowiem rozprawę i odebrał od skarżącej dodatkowe wyjaśnienia. Nie zignorował także wniosku skarżącej o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, ale odmówił ich przeprowadzenia z tego powodu, że uznał je za zbędne, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organ zasadnie bowiem uznał, że zgłoszone dowody dotyczą okoliczności nieistotnych dla rozstrzygnięcia, bowiem wydatki, których miały dotyczyć (wynagrodzenie K. G. z tytułu umów cywilnoprawnych nr 4/2014, 10/2014 i 11/2014) nie zostały zakwalifikowane do tych, które mogą zostać sfinansowane z dotacji.

Powyższe okoliczności nie uzasadniały zatem przyjęcia, że przez nieprzeprowadzenie zgłoszonych dowodów (zeznania skarżącej, świadków oraz oględziny) organ II instancji naruszył art. 15 w związku z art. 136 § 1 i 2 k.p.a.

Wydanemu rozstrzygnięciu nie sposób też zarzucić, że wydane zostało z naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a., co o zdaniem kasatora nastąpiło poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ II instancji dopuścił się powyższych naruszeń nie znajdując podstaw do uwzględnienia zgłoszonego w piśmie z dnia 21 marca 2019 r. wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej w Przedszkolu, względnie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczności wykonywanych przez nich prac, gdyż w jego ocenie beneficjent dotacji oświatowej zobowiązany jest do właściwego dokumentowania wydatków realizujących cele, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, co powinno mieć odzwierciedlenie w prowadzonej dokumentacji finansowo-księgowej i kadrowej.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, iż w zaskarżonym wyroku co uszło uwadze skarżącej Sąd I instancji wyjaśnił, iż organ odwoławczy zasadniczo podkreślił fakt, że wykonanie tych umów nie było odpowiednio dokumentowane, czego należałoby wymagać od podmiotu starannie prowadzącego swoją działalność (w szczególności nie dokonywano protokolarnych odbiorów dzieła, nie prowadzono dziennika usług, itp). Takiej konstatacji nie sposób odmówić racji przy założeniu świadomości, że podmiot obciążony jest obowiązkiem dowodzenia w zakresie sposobu wydatkowania dotacji. Podstawowym dowodem w takiej sytuacji są dowody z dokumentów (rozliczenie dotacji mieści się bowiem w zakresie szeroko pojętego finansowania jednostki, temu zaś towarzyszy tworzenie podlegającej weryfikacji dokumentacji), co oczywiście nie wyklucza co do zasady możliwości wykazywania istotnych faktów za pomocą innych środków dowodowych.

Okoliczności dotyczące sposobu dowodzenia (a tym samym i zarzuty niepełności materiału dowodowego sprawy i bezpodstawnego pominięcia dowodów osobowych – z zeznań strony i świadków oraz dowodu z oględzin) mają jednak w tym wypadku charakter wtórny. Istotą jest bowiem fakt, jak przyjął Sąd I instancji, że wydatek ten nie należy do katalogu wydatków finansowanych z dotacji oświatowej. Przeprowadzanie doraźnych prac porządkowych i konserwacyjnych, remontów, uzupełnianie wyposażenia placu zabaw, itp., to typowe (jak wskazał trafnie WSA) zadania podmiotu prowadzącego, służące zapewnieniu odpowiedniej infrastruktury dydaktycznej i rozrywkowej oraz bezpieczeństwa wychowanków przedszkola. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania dowodowego było pozbawione jakichkolwiek racji, o czym zasadnie zadecydował organ. Zagadnienie rzeczywistego wykonania umów oraz "rynkowości" umówionego wynagrodzenia miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tylko wówczas, gdyby wydatek na ten cel został uznany za subwencjonowany z dotacji.

Jakkolwiek więc uzasadnienie decyzji zawiera wywód i w tym aspekcie (to zaś z kolei determinowało postawienie określonych zarzutów w skardze), to jednak kwestia nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia z przyczyn wskazanych powyżej." Tym samym zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób zgodny z art. 7 i at. 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. okazał się chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżącej co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem tego przepisu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do powyższej kwestii WSA wyjaśnił, iż organ I instancji doręczył pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienie w trybie wymienionego przepisu, zatem termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań upłynął dnia 2 września 2018 r. W tym terminie skarżąca przesłała do organu pismo z dnia 27 sierpnia 2018 roku z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień, na co organ odpowiedział w piśmie z dnia 6 września 2018 roku, doręczonym w dniu 11 września 2018 roku, zakreślając skarżącej dodatkowy 7- dniowy termin na złożenie kolejnych wyjaśnień i dowodów. W tym z kolei terminie skarżąca wniosła o przedłużenie zakreślonego terminu co najmniej do dnia 2 października 2018 roku. Organ wprawdzie na pismo to nie udzielił odpowiedzi, jednak do dnia 2 października 2018 r. wnioski ani dowody nie zostały przez skarżącą zgłoszone, a decyzja wydana została dopiero [...] października 2018 r., a więc przy zachowaniu realnego prawa strony do wypowiedzenia się.

W tym stanie jak trafnie przyjął Sąd I instancji, w istocie organ wykonał obowiązek określony w art. 10 § 1 k.p.a. doręczając 23 sierpnia 2018 r. pismo z 17 sierpnia 2018 r. Po przesłaniu tego pisma nie były już prowadzone czynności dowodowe i organ nie miał obowiązku wyznaczania ponownego terminu dla wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym oraz żądaniach zgłoszonych w sprawie. Natomiast w ocenie skarżącej poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika Strony przez Burmistrza Miasta Biłgoraj o zakończeniu postępowania nastąpiło naruszenie przez Organ I instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. i uniemożliwiło dokonanie odpowiednich czynności poprzez złożenie wyjaśnień bądź dowodów. Stanowisko to wobec trafności spostrzeżeń Sądu I instancji należy w stanie niniejszej sprawy uznać należy za pozbawione racji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż jak wskazuje się w orzecznictwie uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zgłaszanie natomiast ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonego postępowania dowodowego nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym.

Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie dokonana przez organy administracyjne i zaakceptowana przez Sąd I instancji nie narusza postanowień art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie natomiast zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem wniosków dowodowych zgłoszonych pismem z dnia 21 marca 2019 roku i nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów.

Stanowisko strony sprowadza się do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Wbrew stanowisku skarżącej ocena ta nie przybrała cech arbitralności poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, bowiem argumenty skarżącej co do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego zawarte w pkt 1, 2 i 3 środka prawnego jak już wyżej wskazano okazały się nieuzasadnione. Tym samym zarzut błędnego ustalenia przez SKO w Zamościu stanu faktycznego i błędnej kwalifikacji wydatków jako wydatków organu prowadzącego okazał nietrafny. Skutecznie nie podważa też trafności wydanego rozstrzygnięcia zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie, jak również wyjaśnił powody, dla których nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżącą dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. W szczególności uzasadnienie decyzji SKO w Zamościu zawiera uzasadnienie nieuwzględnienia przez Kolegium złożonego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosku na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie przez SKO w Zamościu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej zaskarżona decyzja, jak trafnie w sprawie przyjęto nie zawiera wad, które pozawalałyby uznać, że wymogi dotyczące faktycznego i prawnego jej uzasadnienia przez organ odwoławczy nie zostały zachowane.

Przedstawione powyżej spostrzeżenia potwierdzają niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących, zdaniem skarżącej, błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.