Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 września 2023 r., sygn. akt I GSK 419/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2159/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) ze skargi M. J. uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. nr ONW/13/2016 w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 15 maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW strefa górska do powierzchni 9,55 ha. Następnie w dniu 30 marca 2015 r. w gospodarstwie producenta przeprowadzono kontrolę weryfikacyjną w zakresie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), która wykazała nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zadeklarowanej do płatności. W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia deklarowana wynosiła 9,55 ha, a powierzchnia PEG zmierzona wyniosła 7,50 ha.

Wyniki powołanej kontroli zostały uwzględnione przez Kierownika BP ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie, który decyzją z dnia 11 maja 2015 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności wskazując, że wystąpiła różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu drugiej instancji dnia z 6 lipca 2015 r. z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji, producent rolny nadesłał pismo, w którym wyjaśnił, że wykonał pomiar terenu zgłoszonego do płatności uzyskując wynik 8,27 ha. Do pisma tego dołączył kopię mapy ewidencyjnej oraz kopie wypisu z rejestru gruntów, a także płytę CD ze zdjęciami wykonanymi podczas pomiarów powierzchni.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ONW z uwagi na różnicę procentową pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. utrzymał wspomniane rozstrzygnięcie w mocy w całości podzielając ustalenia organu I instancji.

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16 uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z 21 stycznia 2016 r. wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozbieżnego stanowiska co do poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni działki kwalifikującej się do przyznania płatności ONW na rok 2014. Sąd wskazał, że organ przeprowadził weryfikację terenową działki zadeklarowanej do płatności, jednak weryfikacja ta - co potwierdza raport z 31 marca 2015 r. - została przeprowadzona w sposób wadliwy.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyeliminowania rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego, a ustaleniami poczynionymi za pomocą ortofotomapy i wynikającymi z wizytacji w terenie z 31 marca 2015 r.

Następnie NSA wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/18 uwzględnił skargę kasacyjną organu administracji, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie uznając, że Sąd I instancji nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (brak powołania konkretnych przepisów procedury administracyjnej) i nie uzasadnił, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

Sąd nie wykazał też, w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza prawo materialne. Sąd nie skonfrontował również podniesionych przez siebie okoliczności, mających świadczyć o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, z przepisami materialnymi i proceduralnymi obowiązującymi w zakresie płatności ONW. Sąd nie wyjaśnił także w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału jest nieprawidłowa, czy z powodu niepełnego materiału dowodowego, czy raczej błędnej jego oceny.

NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zbadać dokonane w sprawie ustalenia uwzględniając przy tym specyfikę przyznawania płatności rolnych. Z obowiązujących w tym zakresie unormowań wynika bowiem, że ciężar udowodnienia spoczywa na stronie postępowania.

Ponadto sąd kasacyjny zauważył, że w rozpoznawanej sprawie w związku ze zgłoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami co do powierzchni PEG organ przeprowadził weryfikację powierzchni w terenie. W związku z tym dokonując ponownej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim skonfrontować wynik przeprowadzonego w terenie pomiaru (7,50 ha) z pozostałymi dowodami w sprawie, w tym z powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną przez stronę (9,55 ha) oraz wskazaną w przesłanym przez stronę w toku postępowania piśmie (8,27 ha).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w związku z uchyleniem przez NSA wyroku Sądu z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16 skargę oddalił wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 522/20.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 25 sierpnia 2020 r. wniesionej przez M. J. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 118/21 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wskazując, że w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę oceny dowodów przedłożonych przez stronę, zwłaszcza argumentacji zawartej w piśmie z 26 października 2015 r. Gdyby przyjąć argumentację Sądu I instancji za prawidłową, to uznać należałoby, że wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego był zbędny, gdyż nie istniała potrzeba oceny argumentacji strony zawartej we wspomnianym piśmie, a takie stanowisko jest sprzeczne z treścią art. 190 w związku z art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę gruntownej analizy zarówno treści pisma skarżącego z 26 października 2015 r. jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i rzeczowej ich oceny w kontekście ustaleń poczynionych w zaskarżonych decyzjach.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3380/21 oddalił skargę wskazując, że producent rolny najlepiej wie, a przynajmniej powinien wiedzieć co zgłasza, co uprawia i w jakich granicach. Zmiany jakich dokonywał w tym zakresie podważają jego wiarygodność i pozwalają na postawienie tezy, że czynił to wyłącznie na użytek sprawy. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia poczynione przez organy administracyjne udokumentowane raportem z dokonanych czynności oraz załączona do raportu dokumentacja fotograficzna były wiarygodne, a skarżący w sposób skuteczny ich nie podważył, choćby dlatego, że sam nie był przekonany co kwalifikuje się do płatności w przypadku jego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 638/22 po rozpoznaniu kolejnej skargi kasacyjnej M. J., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 118/21. W tym przypadku wykładnia ta obejmowała jedynie prawo procesowe w zakresie następujących zagadnień: 1.) potrzebę oceny dowodów przedłożonych przez stronę, zwłaszcza argumentacji zawartej w piśmie z 26 października 2015 r.; 2.) potrzebę gruntownej analizy zarówno treści pisma skarżącego z 26 października 2015 r. jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i rzeczowej ich oceny w kontekście ustaleń poczynionych w zaskarżonych decyzjach; 3.) potrzebę oceny kwestii uniemożliwienia skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, udziału w kontroli terenowej w dniu 30 marca 2015 r., a także wpływu tego zdarzenia na treść ustaleń faktycznych poczynionych przez organy orzekające w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie sporządził uzasadnienia zaskarżonego wyroku zgodnie ze wskazanymi wymogami, ponieważ powołanie w uzasadnieniu wyroku jedynie art. 151 p.p.s.a. bez powołania mających w sprawie zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego nie jest wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2159/22 uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozbieżnego stanowiska skarżącego i organu co do poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni działki kwalifikującej się do przyznania płatności ONW za rok 2014. Skarżący konsekwentnie kwestionuje prawidłowość dokonania pomiaru. W jego ocenie pomiar dokonany w toku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, na podstawie posiadanych przez organ zdjęć satelitarnych, nie pozwala na prawidłowe ustalenie rzeczywistej powierzchni działki, kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności. Jedynym sposobem ustalenia faktycznej powierzchni tej działki, jest przeprowadzenie jej pomiarów, w trakcie weryfikacji terenowej, o co skarżący wnosił. Weryfikacja ta została przeprowadzona w dniu 31 marca 2015 r., jednak jej wyniki również zostały przez skarżącego zakwestionowane. Organ z kolei wskazuje, że podstawą obliczeń jaka powierzchnia spornej działki mogła podlegać płatności ONW była ortofotomapa z systemu LPIS oraz wyniki prawidłowo przeprowadzonej w dniu 31 marca 2015 r. weryfikacji terenowej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że niedopuszczalny jest taki sposób rozpatrywania materiału dowodowego, który ujawnia, że organ administracji publicznej za najważniejszy uznaje jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym. Taka sytuacja miała natomiast miejsce w rozpoznawanej sprawie bowiem organ pomimo aktywności dowodowej strony poprzestał w swoich ustaleniach na wynikach weryfikacji powierzchni referencyjnej przeprowadzonej w oparciu o ortofotomapę z systemu LPIS oraz weryfikacji na miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w związku ze zgłoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami co do powierzchni PEG organ przeprowadził weryfikację powierzchni w terenie, jednak weryfikacja ta – co potwierdza raport z dnia 31 marca 2015 r. – została przeprowadzona w sposób wadliwy. Z treści tego raportu oraz z materiałów źródłowych zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że kontrolerzy nie uwzględnili jakiejkolwiek strefy buforowej w związku z czym mogło dojść do zaniżenia dokonywanego pomiaru.

W piśmie z 26 października 2015 r. skarżący wyjaśnił, że utrzymanie gruntu w należytym stanie jest o tyle trudne, że na tej nieruchomości są cztery strumienie i jeden potok, co powoduje bardzo szybki rozwój wszelkiego rodzaju krzewów. W ocenie skarżącego, z raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2015 r. wynika, że do płatności nie zakwalifikowano obszaru, który był już wyczyszczony i użytkowany. Na tę okoliczność wnioskodawca przedstawił mapę będącą podstawą do przyznania dopłat, na której wskazano obszary krzewów i zakrzaczeń, które zostały usunięte, łącznie z aktualnymi fotografiami tego obszaru przekazanymi na płycie CD.

W ocenie WSA, prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, organ odwoławczy powinien przeprowadzić gruntowną analizę zarówno treści pisma skarżącego z 26 października 2015 r., jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i dokonać rzeczowej ich oceny w odniesieniu do ustaleń z weryfikacji terenowej PEG przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy, w tym również w kontekście podnoszonej przez skarżącego okoliczności sukcesywnego powiększania powierzchni działki na cele rolne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyeliminowania rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego, a ustaleniami poczynionymi za pomocą ortofotomapy i wynikającymi z wizytacji w terenie z dnia 31 marca 2015 r.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz WE L 316 z dnia 02.12.2009 str.

1) odnoszącego się do metodologii pomiaru poprzez uznanie, że przepis miał zastosowanie w powyższej sprawie, podczas gdy powyższy przepis został umieszczony w sekcji II rozporządzenia dotyczącego kontroli na miejscu, natomiast weryfikacja powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odbywa się w ramach kontroli administracyjnej, jest jej elementem składowym i powyższy przepis nie miał zastosowania w powyższej sprawie.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. 1) art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/18 poprzez:
2. a) niedokonanie konfrontacji materiału dowodowego w sprawie wytworzonego przez organ oraz dostarczonego przez stronę a przerzucenie tego porównania na organ II instancji,
3. b) braku oceny faktu podania przez producenta rolnego na przestrzeni krótkiego czasu dwóch wielkości powierzchni gruntu, z uwzględnieniem faktu, że wielkość powierzchni gruntu podana po dokonaniu pomiaru zleconego przez stronę była zbliżona do powierzchni ustalonej przez organ,
4. c) braku rozważenia warunków płatności, że powierzchnia działek rolnych do których przyznawana jest płatność ONW powinna odpowiadać powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych do celów rolniczych bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej, bez dróg, bez wód oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele pozarolnicze, co oznacza, że wielkość powierzchni w kolejnych latach może się różnić i w tym kontekście rozważenie jakie znaczenie dla sprawy ma fakt sukcesywnego powiększania powierzchni działki na cele rolne,
5. d) brak uwzględnienia wytycznej, że tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami, może stanowić podstawę przyznania płatności z uwzględnieniem faktu, że wcześniej te grunty muszą być w terminie zadeklarowane przez rolnika i mieścić się w powierzchni PEG ustalonej na podstawie bazy danych LP1S.
6. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zarzutów przez Sąd odnośnie wydanej decyzji organu bez wskazania w wyroku jakie konkretne przepisy w związku z tym zostały naruszone, pomimo, że Sąd jest zobowiązany w uzasadnieniu wyroku podać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, natomiast Sąd zarzucił lakonicznie organowi cyt.: "w raporcie nie wskazano warunków brzegowych dla wykonywania pomiarów, a na zdjęciach z kontroli brak jest wyników pomiarów, a także zaznaczonych miejsc, z których były one robione". Zatem nie wiadomo na podstawie jakich przepisów prawnych Sąd wyartykułował akurat takie zarzuty co do dokumentu i z czego zatem takie wymagania mają wynikać.
7. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w jakim stanie prawnym i faktycznym są prowadzone rozważania Sądu co do poprawności sporządzonego w dniu 31 marca 2015 r. dokumentu weryfikacji powierzchni PEG powołanego w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Takie uwagi NSA zresztą pojawiły się już w wyroku NSA I GSK 1509/18 w stosunku do wówczas kontrolowanego wyroku. Zatem te uwagi oprócz zarzutu wadliwości uzasadnienia wyroku powinny również być traktowane jako naruszenie art. 190 p.p.s.a.
8. 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a polegające na niewłaściwym i całkowicie dowolnym ustaleniu stanu sprawy tj. uznaniu, że "Kolejnym uchybieniem raportu weryfikacji powierzchni referencyjnej działki nr [...] jest nieuwzględnienie w pomiarach oczek wodnych do 100 m2 oraz rowów o szerokości do 2m" bez jakiegokolwiek wskazania na podstawie jakich dowodów czy okoliczności Sąd takie stwierdzenia ustalił, co oznacza, że są to ustalenia nie poddające się kontroli.
9. 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nielogicznych i niezrozumiałych stwierdzeń i ustaleń w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, bez ich analizy, daty powstania dowodów a zatem i wpływu poszczególnych dowodów na ustalenia dla stanu faktycznego w roku 2014 i nie wiadomo z jakimi wnioskami z nich wypływającymi poprzez ustalenia cyt. " Na tę okoliczność wnioskodawca przedstawił mapę będącą podstawą do przyznania dopłat, na której wskazano obszary krzewów i zakrzaczeń, które zostały usunięte łącznie z aktualnymi fotografiami tego obszaru przekazanymi na płycie CD. Nieuprawnione jest zatem stanowisko, że wnioskodawca nie przedstawił jakichkolwiek wiarygodnych dowodów które przeczyłyby zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w sprawie. Organ odwoławczy przyznał przy tym, że najnowsza ortofotomapa potwierdza zwiększenie obszaru użytkowanego rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...], fakt ten jednak pozostaje bez wpływu na stan sprawy na rok 2014.". Zatem Sąd wskazał dowód strony, bez jego oceny dla stanu faktycznego sprawy, przytoczył stanowisko organu, że nie podziela tego dowodu dla znaczenia jego wpływu na stan dla roku 2014 i bez jakiejkolwiek oceny dowodów nakazał organowi ich analizę (brew zaleceniom NSA który nakazał to WSA) podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu II instancji jasno wynikało, dlaczego organ II instancji jednym dowodom dał wiarę (dokumentom z weryfikacji powierzchni PEG w terenie), a innym (dokumentom przedstawionym przez stronę) takiej wiarygodności odmówił.
10. 6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ naruszył w toczącym się postępowaniu obowiązek należytego uzasadnienia decyzji poprzez brak odniesienia się w decyzji do twierdzeń skarżącego o nieuzasadnionym odjęciu od obszaru kwalifikowalnego obszarów nieskoszonych, mimo że nieskoszenie wynikało bezpośrednio z programu RŚ z gdzie istniał obowiązek pozostawienia 5-10% działki rolnej nieskoszonej. Z uzasadnienia decyzji zaś wynikało, dlaczego argumenty strony w tej kwestii są niezasadne oraz dlaczego organ uznał za prawidłowe ustalenia dokonane podczas weryfikacji w terenie.
11. 7) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu, art. 80 k.p.a oraz art. 76 k.p.a. poprzez niezgodne z przepisami zrównanie waloru twierdzeń strony z dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez uprawniony organ jak również niezasadnemu utożsamieniu, że obowiązek organu oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie polega na cyt.,, wyeliminowania rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego, a ustaleniami poczynionymi za pomocą ortofotomapy i wynikającymi z wizytacji w terenie z dnia 31 marca 2015". Natomiast obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego nie polega na eliminowaniu rozbieżności między twierdzeniami strony i stanowiskiem organu (który nie jest stroną postępowania administracyjnego, a podmiotem uprawnionym do załatwienia sprawy) a polega na ocenie przez organ materiału dowodowego w sposób wszechstronny w zależności od ich waloru i treści.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i przepisów postępowania, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem do oceny wykonania przez Sąd I instancji wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również do oceny czy rozpoznawana skarga kasacyjna nie jest oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami: z 6 grudnia 2019 r., I GSK 1509/18; z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 118/21); 3 czerwca 2022 r., I GSK 638/22.

Stosownie bowiem do brzmienia art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, taką sprawą jest sprawa, która ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej i zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem podlegającym ponownej kontroli sądowej. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 2022 r., I GSK 638/22 orzekając w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., przez NSA w wyroku z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 118/21 stwierdził, że wykładnia ta obejmowała jedynie prawo procesowe w zakresie następujących zagadnień: 1. potrzebę oceny dowodów przedłożonych przez stronę, zwłaszcza argumentacji zawartej w piśmie z 26 października 2015 r.;

2. potrzebę gruntownej analizy zarówno treści pisma skarżącego z 26 października 2015 r. jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i rzeczowej ich oceny w kontekście ustaleń poczynionych w zaskarżonych decyzjach;

3. potrzebę oceny kwestii uniemożliwienia skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, udziału w kontroli terenowej w dniu 30 marca 2015 r., a także wpływu tego zdarzenia na treść ustaleń faktycznych poczynionych przez organy orzekające w sprawie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach zaskarżonego wyroku stwierdził, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), co oznacza przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Nie oznacza jednak, że organ zwolniony został z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Za niedopuszczalny prawnie uznał Sąd I instancji taki sposób rozpatrywania materiału dowodowego, który ujawnia, że organ administracji publicznej za najważniejszy uznaje jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym.

Taka sytuacja miała natomiast miejsce w rozpoznawanej sprawie bowiem organ pomimo aktywności dowodowej strony poprzestał w swoich ustaleniach na wynikach weryfikacji powierzchni referencyjnej przeprowadzonej w oparciu o ortofotomapę z systemu LPIS oraz weryfikacji na miejscu.

Sąd I instancji wskazał, że choć ustanawiany na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych - system LPIS umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, to jednocześnie nie oznacza to, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, wyłącza czy też wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który to może być z przyczyn obiektywnych niewidoczny na obrazach ortofotomapy.

W ocenie Sądu I instancji skarżący trafnie w związku z powyższym zaznaczył, że z art. 28 ust. 1 lit. c i art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie wynika nakaz dokonywania oceny powierzchni referencyjnej zgłoszonej działki jedynie za pomocą tego systemu. Poza tym, NSA w wyroku z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1509/18 wyraźnie wskazał, że obowiązkiem producenta rolnego jest wykazanie (przez przedstawienie odpowiednich dowodów), że spełnia warunki do uzyskania określonej płatności, w tym, że zgłoszona przez niego do płatności powierzchnia gruntu mieści się w ustalonej maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG). NSA wskazał, że ocenie powinien podlegać fakt podania przez producenta rolnego na przestrzeni krótkiego czasu dwóch wielkości powierzchni gruntu, przy czym wielkość powierzchni gruntu podana po dokonaniu pomiaru zleconego przez stronę była zbliżona do powierzchni ustalonej przez organ.

Sąd I instancji powinien też zastanowić się nad możliwością doliczenia strefy buforowej (zakładając hipotetycznie że powinien był ją uwzględnić), zwłaszcza w kontekście stwierdzonej procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przez organ i wielkością jaką maksymalnie z tego tytułu można doliczyć. Powinien również w swoich rozważaniach uwzględnić i to, że powierzchnia działek rolnych, do których przyznawana jest płatność ONW, powinna odpowiadać powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej, bez dróg, bez wód oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele pozarolnicze. Co oznacza, że wielkość powierzchni w kolejnych latach może się różnić. W tym kontekście WSA powinien rozważyć, jakie znaczenie dla rozpoznania tej sprawy ma fakt, że strona sukcesywnie powiększa powierzchnię działki na cele rolne.

W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, że w związku ze zgłoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami co do powierzchni PEG organ przeprowadził weryfikację powierzchni w terenie, jednak weryfikacja ta – co potwierdza raport z dnia 31 marca 2015 r. – została przeprowadzona w sposób wadliwy. Z treści tego raportu oraz z materiałów źródłowych zgromadzonych w aktach sprawy wynika bowiem, że kontrolerzy nie uwzględnili jakiejkolwiek strefy buforowej w związku z czym mogło dojść do zaniżenia dokonywanego pomiaru. Nieuwzględnienie przy pomiarze strefy buforowej stanowi istotny błąd metodologiczny, który skutkuje wadliwością kontroli i w konsekwencji naruszeniem art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym tolerancja pomiaru powierzchni działek rolnych jest każdorazowo określana przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej.

Ponadto w raporcie nie wskazano również warunków brzegowych dla wykonywania pomiarów, a na zdjęciach z kontroli brak jest wyników pomiarów, a także zaznaczonych widocznych miejsc, z których były one robione. Kolejnym uchybieniem raportu weryfikacji powierzchni referencyjnej działki nr [...] jest nieuwzględnienie w pomiarach oczek wodnych do 100 m2 oraz rowów o szerokości do 2 m. W takim stanie rzeczy niemożliwa jest obiektywna weryfikacja prawidłowości wykonanych pomiarów.

Ponadto NSA w wyroku z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 118/21 wskazał, że NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/18 uznał potrzebę oceny dowodów przedłożonych przez stronę, zwłaszcza argumentacji zawartej w piśmie z dnia 26 października 2015 r. oraz podkreślił potrzebę gruntownej analizy zarówno treści pisma skarżącego z dnia 26 października 2015 r. jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i rzeczowej ich oceny w kontekście ustaleń poczynionych w zaskarżonych decyzjach.

W tym kontekście w ramach zaskarżonego wyroku słusznie wskazano, że w piśmie z dnia 26 października 2015 r. skarżący wyjaśnił, że na tej nieruchomości są cztery strumienie i jeden potok, co powoduje bardzo szybki rozwój wszelkiego rodzaju krzewów. W ocenie skarżącego, z raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2015 r. wynika, że do płatności nie zakwalifikowano obszaru, który był już wyczyszczony i użytkowany. Na tę okoliczność wnioskodawca przedstawił mapę będącą podstawą do przyznania dopłat, na której wskazano obszary krzewów, które zostały usunięte łącznie aktualnymi fotografiami tego obszaru przekazanymi na płycie CD. W tym świetle Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że nieuprawnione jest stanowisko, że wnioskodawca nie przedstawił jakichkolwiek wiarygodnych dowodów, które przeczyłyby zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w sprawie. Organ odwoławczy przyznał przy tym, że najnowsza ortofotomapa potwierdza zwiększenie obszaru użytkowanego rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...], fakt ten jednak pozostaje bez wpływu na stan sprawy na rok 2014.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, organ odwoławczy powinien przeprowadzić gruntowną analizę zarówno treści pisma skarżącego z 26 października 2015 r., jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i dokonać rzeczowej ich oceny w odniesieniu do ustaleń z weryfikacji terenowej PEG przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy, w tym również w kontekście podnoszonej przez skarżącego okoliczności sukcesywnego powiększania powierzchni działki na cele rolne. Poza tym, organ odwoławczy nie odniósł się należycie do twierdzeń skarżącego jakoby kontrolerzy w sposób błędny określili granice obszaru B od strony wschodniej - z uwagi na nieznajomość terenu, złe warunki pogodowe, co również skutkowało zaniżeniem dokonanego pomiaru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło też należytego odniesienia się organu do twierdzeń skarżącego o nieuprawnionym odjęciu od obszaru kwalifikowalnego do płatności ONW obszarów nieskoszonych, mimo że nieskoszenie wynikało bezpośrednio z realizowanego programu RŚ 4.1, tj. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, z którego jasno wynika obowiązek pozostawienia 5-10% działki rolnej nieskoszonej.

Dodatkowo Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez NSA prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z treści art. 27 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W oparciu o powyższe przepisy organ trafnie więc wskazał, że nie miał obowiązku informowania skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Niemniej jednak jeżeli organ zdecydował się na udzielnie skarżącemu takiej informacji, to powinien to uczynić w sposób (tj. z odpowiednim wyprzedzeniem) umożliwiający wzięcie skarżącemu udziału w tej kontroli, tym bardziej, że kontrola ta odbywała się niejako na żądanie skarżącego zgłaszającego zastrzeżenia do ortofotomapy.

Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmującej prawo materialne i przepisy postępowania, należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa to wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią prawa oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem przepisów prawa wskazanych jako naruszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie budzi wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skrupulatnie i w pełnym zakresie uwzględnił wykładnię prawa dokonaną przez NSA we wcześniejszych wyrokach.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 2022 r., I GSK 638/22 prawomocnie przesądził o związaniu wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie w trybie art. 190 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, wyrokiem tym prawomocnie związano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jedynie w zakresie przepisów postępowania, ponieważ taki zakres związania wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 118/21 i dotyczy trzech opisanych już zagadnień.

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Tymczasem skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych powodów, zarzuty naruszania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, jako sprzeczne z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, która obejmowała jedynie przepisy postępowania, a przez to niedopuszczalne - nie mogą być skuteczne.

Ponadto, skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa w zakresie przepisów postępowania dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 3 czerwca 2022 r., I GSK 638/22; z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 118/21. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał obowiązek wydać takie rozstrzygnięcie, aby organ administracji publicznej w wykonaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadził czynności dowodowe dotyczące trzech zasadniczych zagadnień wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tym samym, pozbawione usprawiedliwionej podstawy są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji standardów postępowania dowodowego.

Poza powyższym podkreślić należy, że analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).