Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 528/22 odrzucił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) na wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta E. (dalej: organ) z dnia 12 września 2022 r., nr DKiM.1711.2.1.2022.MK, w przedmiocie kontroli wykorzystania i rozliczania dotacji udzielonych w 2019 r. i 2020 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz z określeniem sposobu ich usunięcia.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA wskazał, że zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym stwierdzenie, że skarżąca Spółka, jako organ prowadzący szkoły, pobrała dotację w nadmiernej wysokości nie nakłada na stronę obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej w tym wystąpieniu kwoty na zasadzie dobrowolności (postanowienie NSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 467/21). Potwierdza to wprost stwierdzenie końcowe zawarte w skarżonym wystąpieniu pokontrolnym, że w terminie 15 dni od dnia doręczenia wystąpienia strona powinna zwrócić dobrowolnie kwotę dotacji w wysokości 1.392.709,64 zł, powiększoną o odsetki za zwłokę, pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji. Dokument ten nie jest zatem bezpośrednią podstawą nałożenia obowiązków na kontrolowaną Spółkę, czy też prowadzenia egzekucji.
Jest elementem postępowania kontrolnego odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych. Zatem stanowi jedynie środek dowodowy, który może być wykorzystany w innym postępowaniu, przy czym ustalenia w nim zawarte mogą być kwestionowane przez stronę tego postępowania.
Uznać zatem należy, że wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (postanowienia NSA: z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1591/15; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 467/21; z 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/17; z 24 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1051/21; z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1501/22). Wydanie wystąpienia pokontrolnego nie oznacza, że stanowi ono akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona, nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji, może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może następnie kwestionować w toku instancji administracyjnej i sądowej.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że wystąpienie pokontrolne nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktach lub czynnościach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka, zaskarżając w całości to postanowienie i wniosła o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w zakresie wydatkowania dotacji oświatowych nakazujące skarżącej dokonanie określonych działań, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi C. Sp. z o.o. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy taki przypadek nie zachodził.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie Spółka w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie nakłada na podmiot kontrolowany żadnych obowiązków, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżone w tej prawie wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta E. z dnia 12 września 2022 r., nr DKiM.1711.2.1.2022.MK zostało wydane w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji z budżetu Miasta E., na podstawie § 5 ust. 18 uchwały Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 4 listopada 2021 r., nr XX/603/2021, w sprawie w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta E. dla publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub właściwy minister oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2021 r. poz. 4204).
Zgodnie z § 5 ust. 8 uchwały ustalenia kontroli opisuje się w protokole z kontroli. Stosownie do § 5 ust. 10 uchwały przed podpisaniem protokołu z kontroli organ prowadzący ma prawo zgłaszania pisemnych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu z kontroli. W razie zgłoszenia zastrzeżeń przez kontrolowanego, kontrolujący zobowiązany jest dokonać ich analizy, a w razie konieczności podjąć dodatkowe czynności kontrolne (ust. 11). W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części, kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia (§ 5 ust. 14). Po przekazaniu stanowiska, o którym mowa w ust. 14 kontrolujący przedkłada organowi prowadzącemu lub osobie upoważnionej przez organ prowadzący protokół kontroli do podpisania w terminie 7 dni (ust. 15). Jeżeli organ prowadzący lub osoba upoważniona odmawia podpisania protokołu - protokół podpisują jedynie osoby kontrolujące, czyniąc w nim adnotację o odmowie podpisania protokołu (ust. 16).
Odmowa podpisania protokołu kontroli przez organ prowadzący nie wstrzymuje sporządzenia wystąpienia pokontrolnego (ust. 17). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Prezydent Miasta E. sporządza wystąpienie pokontrolne kierowane do organu prowadzącego (ust. 18).
Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie wystąpienie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wezwanie do zwrotu dotacji zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, nie rodzi obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Potwierdza to wprost stwierdzenie końcowe zawarte w skarżonym wystąpieniu pokontrolnym, że w terminie 15 dni od dnia doręczenia wystąpienia strona powinna zwrócić dobrowolnie kwotę dotacji w wysokości 1.392.709,64 zł, powiększoną o odsetki za zwłokę, pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji.
Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16).
W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.