Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019r., sygn. akt VIII SA/Wa 606/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [...] – w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu z dnia [...] maja 2019 roku w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty pieniężnej; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.
W uzasadnieniu tego wyroku – Sąd I instancji wskazał, że decyzją Kierownika ARiMR z dnia [...] października 2013r. ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości [...] zł. Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2015r., VIII SA/Wa 479/14, uchylił te decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2017r., II GSK 1777/15, oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR.
Następnie Kierownik ARiMR wydał decyzje: z dnia [...] maja 2014r. o płatnościach rolnośrodowiskowych na 2013r. w kwocie [...] zł oraz z dnia [...] stycznia 2015r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2014r. w kwocie [...] zł, w tym [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz [...] zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Dyrektor ARiMR, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 2137), zwanej ustawą o Agencji, dokonał dwukrotnie potrącenia kwoty zadłużenia, wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2014r. o ustaleniu stronie nienależnie pobranych płatności, z przysługujących beneficjentowi środków finansowych, tj. dnia [...] czerwca 2014r. kwoty [...] zł oraz dnia [...] stycznia 2015r. kwoty [...] zł. W dniu [...] czerwca 2017r. skarżący złożył wniosek o zwrot potrąconych kwot wraz z ustawowymi odsetkami.
Pismem z dnia [...] lipca 2017r. Prezes ARiMR wycofał "Oświadczenie o potrąceniu" kwoty [...] zł z dnia [...] stycznia 2015r., wskutek czego na rachunek bankowy strony została wypłacona w dniu [...] lipca 2017r. kwota [...] zł, a w dniu [...] sierpnia 2017r. kwota [...] zł. Pismami z dnia [...] września 2017r. oraz z dnia [...] października 2017r. strona wystąpiła o wypłatę kwoty [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą potrąconą w dniu [...] stycznia 2015r. a kwotą faktycznie zwróconą w dniu [...] lipca 2017r. na rachunek bankowy skarżącego, a także odsetek ustawowych od kwot wynikających z dokonanych potrąceń. Roszczenia strony zostały jednak uznane za bezzasadne.
Następnie Dyrektor ARiMR w dniu [...] września 2018r., na podstawie art. 157 § 2 ustawy z 14 grudnia 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej k.p.a., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] marca 2018r. w zakresie punktu 2 o określeniu nadpłaty w kwocie [...] zł, która została zwrócona stronie w dniach: [...] lipca 2017r. i [...] sierpnia 2017r. Decyzją z dnia [...] maja 2019r. Kierownik ARiMR, na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o Agencji, zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania (...) (Dz.U.UE.L.2013.347.549), zwanego rozporządzeniem nr 1306/2013, w zw. z art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/2094 z dnia 19 listopada 2015r. w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2015r. (...) (Dz.U.UE.L.2015.303.7), zwanego rozporządzeniem nr 2015/2094, i art. 498 § 1 i 2 k.c., odmówił wypłaty w kwocie [...] zł, która stanowi różnicę między kwotą potrąconą w dniu [...] stycznia 2015r. a kwotą faktycznie zwróconą na rachunek bankowy strony dniu [...] lipca 2017r., oraz odmówił wypłaty oprocentowania od kwoty potrącenia dokonanego przez Prezesa ARiMR w dniach: [...] czerwca 2014r. i [...] stycznia 2015r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie jest między innymi § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174 poz. 1809 ze zm.), zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Tym samym dla dokonania oceny poprawności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach podjętego przez producenta rolnego zobowiązania konieczne jest ustalenie tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono uchybienia z określeniem jego ram czasowych.
Skarżący, składając w dniu [...] czerwca 2005r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005, zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązanie to zostało określone w decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2006r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wskazującej jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania dzień 1 marca 2005r. Dlatego organ I instancji na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej miał prawo do wydania decyzji z dnia [...] października 2013r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz dokonać potrącenia, które na podstawie art. 29 ustawy o Agencji uznano za nienależne.
Następnie na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o Agencji dokonano potrącenia kwoty zadłużenia z przysługujących beneficjentowi środków finansowych określonych w decyzjach administracyjnych, które kształtowały jego uprawnienie do otrzymania od ARiMR kwot wskazanych w tych decyzjach, tj. z dnia [...] czerwca 2014r. kwoty [...] zł oraz [...] stycznia 2015r. kwoty [...] zł.
Organ I instancji uznał, że zastosowanie instytucji potrącenia skutkuje umorzeniem wzajemnych wierzytelności do sumy wierzytelności niższej. Zatem w przypadku potrącenia o różnej wielkości jedynie ta niższa ulegnie całkowitemu umorzeniu, co spowoduje wygaśnięcie danego zobowiązania, a tym samym i brak możliwości naliczania odsetek od umorzonej kwoty. Kierownik ARiMR podkreślił, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 2015/2094 oraz art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię Europejską jedynie w przypadku, gdy odpowiednie kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2015r. W związku z tym kwota 325,46 zł nie może zostać zwrócona. W konkluzji organ
I instancji uznał, że na podstawie tych przepisów miał prawo dokonać potrącenia dwu wierzytelności, które jako niekwestionowane przez beneficjenta są bezsporne, jak również wymagalne. Z uwagi na fakt, że wierzytelność uległa umorzeniu do wysokości wierzytelności niższej, a tym samym wygasła, brak jest postawy do żądania od niej jakichkolwiek odsetek. Potrącenie ma bowiem charakter ustawowy, dlatego nie ma możliwości modyfikacji skutków jego dokonania.
Decyzję tą utrzymał w mocy Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2019r.
Uwzględniając skargę [...] na tę decyzję – Sąd I instancji wyjaśnił, że spór między stronami powstał na skutek wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] października 2013r. o ustaleniu beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości [...] zł, która następnie stała się ostateczna na skutek utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Podstawą wydania tej decyzji był przepis art. 29 ust. 1 i 8 ustawy o Agencji. Decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji podlega wykonaniu, dlatego organ ARiMR, działając na podstawie art. 31 ustawy o Agencji, w dniach: [...] czerwca 2014r. i [...] stycznia 2015r. dokonał potrącenia kwot [...] zł oraz [...] zł, należnych skarżącemu na podstawie ostatecznych decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] maja 2014r. i [...] stycznia 2015r., z kwotą [...] zł, wynikającą z decyzji z dnia [...] października 2013r.
W późniejszym czasie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017r., II GSK 1777/15, oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015r., VIII SA/Wa 479/14, uchylającego decyzje organów obu instancji. Pozostała więc kwestia zwrotu skarżącemu kwot pobranych nienależnie (bo na podstawie wadliwej decyzji) i ustalenie jej kwalifikacji prawnej.
Powołując art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji - Sąd I instancji stwierdził, że do spornej w sprawie płatności stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 900 ze zm.), zwanej o.p., porównując zaś przepisy art. 59 § 1 o.p. i art. 31 ust. 3, ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji nie stwierdził szczególnych odmienności, nakazujących odmienne traktowanie obowiązku zwrotu nadmiernie pobranych płatności i należności podatkowych czy instytucji potrącenia, skutkującego wygaśnięciem obowiązku
Według Sądu I instancji do kwot nienależnie (nadmiernie) pobranych płatności, a więc także do ustalenia konsekwencji błędnego orzeczenia ich zwrotu, ma odpowiednie zastosowanie rozdział 9 "Nadpłata" o.p. Jako jeden z klasycznych przypadków nadpłaty określa się stan, gdy w chwili dokonania świadczenia istniał wprawdzie tytuł prawny, lecz został następnie uchylony. W tej sprawie mamy do czynienia z nadpłatą, zdefiniowaną w art. 72 § 1 pkt 1 o.p. (nadpłacony lub nienależnie zapłacony podatek). Poprzez potrącenie przez Prezesa ARiMR kwoty, wynikającej z wadliwej decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, wyeliminowanej następnie z obiegu prawnego, z niespornymi i wymagalnymi wierzytelnościami beneficjenta doszło do sytuacji, że został on pozbawiony możliwości korzystania z należnych mu środków, co stanowi istotę nadpłaty.
Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach tej sprawy nadpłatę stanowią nie tylko kwoty zwrócone skarżącemu w dniach: [...] lipca 2017r. i [...] sierpnia 2017r., ale i kwota [...] zł przyznana skarżącemu z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej decyzją Kierownika ARiMR z dnia [...] stycznia 2015r., na podstawie art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz § 14g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009r. w sprawie realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz.U. Nr 22 poz. 121 ze zm.). Jak wynika z tej decyzji przyznana skarżącemu jednolita płatność obszarowa w kwocie [...] zł została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, ale jednocześnie przyznano mu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Obie te kwoty stanowiły wymagalną i bezsporną wierzytelność, którą organ ARiMR jednostronnie zadysponował w dniu [...] stycznia 2015r., kiedy dokonał potrącenia z należnością wynikającą z uchylonej decyzji z dnia [...] października 2013r., następnie uchylonej, a więc uznanej za wadliwą. Mają do nich zastosowanie przepisy art. 72 ust. 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji.
Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie w tym zakresie podają, że kwota [...] zł nie może zostać skarżącemu zwrócona, ponieważ zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 2015/2094 oraz zgodnie z art. 26 ust 5 rozporządzenia nr 1306/2013 wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię Europejską jedynie w przypadku, gdy odpowiednie kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2015r. W obecnym stanie faktyczno-prawnym nie ma według Sądu I instancji znaczenia podstawa prawna przyznania kwoty [...] zł. Rację w tym zakresie ma skarżący, że powołane przez organy ARiMR regulacje prawne odnoszą się do niewykorzystanych środków finansujących wydatki na płatności bezpośrednie, przeniesionych na kolejny rok budżetowy i nie dotyczą zwrotu potrąceń dokonanych w ramach procedury, o której mowa w art. 29 i art. 31 ustawy o Agencji.
Jeśli natomiast kwota [...] zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej została przyznana skarżącemu, a następnie potrącona na podstawie decyzji wyeliminowanej z obiegu prawnego, to należy uznać, że organ potraktował ją w taki sam sposób jak i inne wierzytelności skarżącego.
Organy obu instancji nie rozpoznały zdaniem Sądu I instancji istoty sprawy. Wprawdzie w pismach i poprzednich decyzjach wydanych w toku administracyjnym organy ARiMR wskazywały, że kwota potrącona z tytułu nienależenie pobranych płatności staje się nadpłatą po uchyleniu decyzji będącej podstawą potrącenia, to ostatecznie w ostatnich kontrolowanych przez Sąd decyzjach nieprawidłowo odeszły od tej konstrukcji prawnej, do zastosowania której odsyła odpowiednio art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji. Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy ostatecznie stanęły na stanowisku, że skarżący nie zgłosił wniosku o stwierdzenie nadpłaty podatku, o którym mowa w art. 75 § 1 o.p., a to oznacza, że organy nie mają prawa wyjść poza żądanie strony. Takie ujęcie tej sprawy nie jest jednak uzasadnione, ponieważ od pierwszego wniosku skarżącego jego żądania dotyczą zwrotu dokonanych potrąceń i wypłatę odsetek od tych kwot.
Zdaniem Sądu to żądanie powinno być przez organy ARiMR rozpoznane na podstawie przepisów działu III o.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania tych przepisów. To rolą organów administracji jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, zastosowanie prawidłowych przepisów prawa w celu załatwienia wniosku skarżącego oraz takie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, aby nie było wątpliwości, że sprawa została załatwiona zgodnie z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego: zasadą legalności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) czy zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).
W ocenie Sądu uzasadnienia decyzji obu instancji zostały sporządzone sprzecznie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w swojej decyzji lakonicznie odniósł się do żądania skarżącego, a organ odwoławczy powtórzył jego argumentację, nie doniósł się do zarzutów odwołania, wskazując jedynie, że są one całkowicie niezasadne. Natomiast zupełnie niezrozumiałe jest zdaniem Sądu I instancji stanowisko Dyrektora ARiMR w odniesieniu do zarzutów dotyczących wypłaty oprocentowania. Organ odwoławczy naruszył więc przepis art. 15 k.p.a., przewidujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.
Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. i w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi [...] poprzez jej oddalenie w całości. Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekał się przeprowadzania rozprawy. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.:
- 1) błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne zastosowanie w sprawie art. 72 § 1 pkt 1 o.p., bez uwzględnienia przy wykładni tego przepisu art. 59 § 1 o.p. gdzie przedstawiono katalog przypadków kiedy dochodzi do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego, co doprowadziło do niezasadnego uznania, że dokonanie w formie potrąceń kwot z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o Agencji, a następnie odpadnięciem wymaganej wierzytelności lub należności dłużnika będącej podstawą potrącenia jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p. podczas gdy w ocenie organu - Dyrektora Agencji powyższa forma potrącenia jako forma wygaśnięcia zobowiązania w razie odpadnięcia wymagalnej wierzytelności lub należności nie jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p., a tym samym w sprawie art. 72 § 1 pkt 1 o.p. nie ma zastosowania;
- 2) błędną wykładnię art. 2 rozporządzenia nr 2015/2094, zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013, oraz art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez uznanie, że powyższe przepisy dotyczą przyznania płatności a nie jej wypłaty a skoro przyznanie kwoty w wysokości [...] zł jako zwrot dyscypliny finansowej nastąpiło przed datą 16 października 2016r. (w uzasadnieniu Sądu mylnie wskazuje się datę 16 października 2015r.) to przepisy te nie mają w sprawie zastosowania dla rozstrzygania zwrotu kwoty [...] zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wprost wskazuje, że chodzi nie o przyznanie płatności, ale o ich wypłatę, a tym samym kwota [...] zł jako zwrot dyscypliny finansowej nie może zostać wypłacona po terminie 16 października 2016r.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i 11 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzje obu organów zostały niedostatecznie uzasadnione i naruszono zasadę przekonywania podczas gdy w ocenie Dyrektora Agencji nie doszło do naruszenia tych przepisów, gdyż samo przyjęcie odmiennej koncepcji od Sądu, że w sprawie nie mamy do czynienia z nadpłatą i przytoczeniem własnych argumentów na powyższe nie może być traktowany jako naruszenie tych przepisów gdyż ustalenie, że w sprawie nie ma nadpłaty w konsekwencji powoduje brak podstaw do żądania wypłaty odsetek w oparciu o pojęcie nadpłaty a podstawą wypłacenia kwot powinno być uprawnienie wynikające z wydanych decyzji o przyznaniu płatności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach prawnych, zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.
W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega - zdaniem Sądu kasacyjnego - zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega zmianie jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, co jednakże nie ma miejsca w tej sprawie.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 59 § 1 o.p., a także naruszenia art. 2 rozporządzenia nr 2015/2094 oraz art. 26 ust 5 rozporządzenia nr 1306/2013, tj. zarzuty pkt I petitum skargi kasacyjnej, zasługują na uwzględnienie.
Istota tych zarzutów sprowadza się do dwu kwestii, a mianowicie po pierwsze, czy dokonanie, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o Agencji, potrąceń kwot z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych na poczet nienależnie pobranej płatności stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p.; oraz po drugie, czy określony w art. 2 rozporządzenia nr 2015/2094 termin zwrotu kwoty z tytułu dyscypliny finansowej jest zakreślony datą przyznania płatności z tego tytułu, a nie datą jej wypłaty.
Rozpoznając tak zarysowany spór - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na mocy art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji "do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa: 1) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni;
2) przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie". Do zwrotu płatności z tytułu dopłat unijnych ma zatem zastosowanie – jak słusznie przyjął Sąd I instancji - odpowiednio instytucja nadpłaty podatku oraz wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Nie ma natomiast oparcia w przepisach o.p. pogląd Sądu
I instancji, że wygaśnięcie zobowiązania z tytułu nienależnie pobranej płatności poprzez potrącenie z bezspornej i wymaganej płatności przyznanej przez Agencję dłużnikowi stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p., w konsekwencji czego przysługuje mu zwrot nie tylko kwoty z tytułu nienależnie pobranej płatności, ale również i odpowiednie oprocentowanie od tej kwoty, a nadto zwrot kwoty z tytułu dyscypliny finansowej. Z porównania przepisów art. 72 i art. 59 § 1 o.p. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nie wszystkie przypadki wygaśnięcia zobowiązania podatkowego, a więc również wygaśnięcia zobowiązania z tytułu nienależnie pobranej płatności, stanowią jednocześnie przesłanki stwierdzenia nadpłaty podatku i odpowiednio płatności. Na gruncie art. 72 § 1 o.p. judykatura prezentuje pogląd, adekwatny również w przypadku zwrotu płatności rolnych, wedle którego - z uwagi na użyte w tym przepisie zwroty "kwotę zapłaconego podatku", "kwotę podatku pobraną" czy "kwotę zobowiązania zapłaconego" – "istnienie nadpłaty uzależnione jest (...) od dokonania zapłaty podatku lub jego pobrania.
W stanie prawnym, którego dotyczy sprawa, przepisy Ordynacji podatkowej przewidywały dziewięć [obecnie 11 przypadków – dopisek NSA] sposobów wygaśnięcia zobowiązań podatkowych (art. 59 § 1 pkt 1-9 OP) różniących się od siebie i nie pozwalających na utożsamienie zapłaty podatku z jego potrąceniem czy przeniesieniem własności rzeczy i innych praw w zamian za zaległości podatkowe. (...) W analizowanych regulacjach ustawodawca nie przypadkowo używa różnych pojęć, wiążąc z nimi określone procedury i skutki materialnoprawne. Przeniesienie własności rzeczy i praw majątkowych, podobnie wprawdzie jak zapłata - powoduje wygaśnięcie zobowiązania podatkowego (art. 59 § 1 OP), nie jest jednak tożsame z zapłatą podatku lecz przeciwnie – jest innym niż zapłata sposobem uregulowania należności podatkowej. Ustawodawca odmiennie też niż przy zapłacie (lub pobraniu podatku) uregulował tryb weryfikacji innych form realizacji zobowiązania podatkowego.
Przywołane tu przepisy art. 72 OP przewidują jednak tylko dwa przypadki (spośród dziewięciu wymienionych w art. 59 § 1 OP), które dają podstawę do weryfikacji prawidłowości rozliczenia podatku w trybie stwierdzenia nadpłaty. Odpowiadają one wygaśnięciu zobowiązania podatkowego poprzez zapłatę podatku, bądź jego pobranie przez płatnika lub inkasenta (art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 2 OP). Ordynacja podatkowa nie przewiduje innych sytuacji stanowiących o wygaśnięciu zobowiązania podatkowego, które dawałyby możliwość ustalania istnienia nadpłaty.
(...) skoro art. 59 § 1 OP stanowi o: zapłacie, pobraniu, potrąceniu, zaliczeniu, zaniechaniu poboru, przeniesieniu własności rzeczy i praw majątkowych, przejęciu własności nieruchomości [...] w postępowaniu egzekucyjnym, umorzeniu zaległości i przedawnieniu, natomiast art. 72 tej ustawy posługuje się jedynie pojęciem zapłaty i pobrania podatku, to oczywistym jest, że żądanie stwierdzenia nadpłaty określone w art. 72 § 1 OP może odnosić się tylko do dwóch rodzajów realizacji zobowiązania podatkowego (zapłaty i pobrania). (...) Nadpłatą jest bowiem podatek zapłacony jako nienależny lub w wysokości wyższej od należnej, ale w każdym przypadku zapłacony, a nie uregulowany w inny sposób powodujący wygaśnięcie zobowiązania podatkowego. (...)" (tak wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., II FSK 726/09, analogicznie też wyrok NSA z dnia 7 marca 2012r., II FSK 1726/10).
W konsekwencji dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanych przepisów za wadliwe uznać również należy zastosowanie tych przepisów w niespornych okolicznościach tej sprawy. Błędna wykładnia przepisów art. 72 § 1 oraz art. 59 § 1 o.p. skutkowała niewłaściwym ich zastosowaniem, następstwem czego było uznanie możliwości żądania nadpłaty nie tylko w sytuacji zapłaty podatku (art. 59 § 1 pkt 1 o.p.) lub jego pobrania (art. 59 § 1 pkt 2 o.p.) ale również w innych – określonych w o.p. przypadkach wygaśnięcia zobowiązań podatkowych. Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie, było więc skutkiem błędnego uznania, że wygaśnięcie zobowiązania podatkowego poprzez potrącenie mieści się w zakresie normy art. 72 o.p. W tej sprawie nie istnieje jednakże nadpłata w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p., bowiem skarżący nie dokonał żadnej zapłaty z tytułu nienależnie pobranej płatności, gdyż ta została potrącona z innej przysługującej mu wierzytelności wobec Agencji.
W konsekwencji zasadnie organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że zwrotowi podlega wyłącznie kwota "potrącenia" bez oprocentowania. Organ zobowiązany był – jak podnosi w skardze kasacyjnej – do wypłaty potrąconych kwot nie z tytułu nadpłaty, lecz z tytułu wydanych decyzji o zwrocie płatności, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, w efekcie czego skarżący uzyskał uprawnienie do przyznania płatności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko skargi kasacyjnej, że w przypadku zwrotu kwoty z tytułu dyscypliny finansowej należy uwzględniać określony w prawie unijnym termin jej zwrotu. W tym zakresie w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie przyjął, że na gruncie art. 2 rozporządzenia nr 2015/2094 i art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 zwrócona winna być również kwota z tytułu dyscypliny finansowej, a to z tego względu, że zdaniem Sądu I instancji kwota ta została przyznana beneficjentowi przed dniem 16 października 2016r., a kwoty będące przedmiotem potrącenia (tu kwota z tytułu dyscypliny finansowej) stały się uiszczone przez skarżącego nienależnie, co kwalifikuje ją jako nadpłatę. Tymczasem stosownie do art. 2 rozporządzenia nr 2015/2094 "wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię jedynie w przypadku, gdy odpowiednie kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2016r.", stosownie zaś do art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 "w drodze odstępstwa od art. 169 ust. 3 akapit czwarty rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 państwa członkowskie zwracają środki przeniesione zgodnie z art. 169 ust. 3 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 odbiorcom końcowym, w odniesieniu do których w roku budżetowym, na który przeniesiono środki, zastosowano współczynnik korygujący.
Zwrot środków, o którym mowa w akapicie pierwszym, stosuje się jedynie wobec beneficjentów końcowych w tych państwach członkowskich, w których w poprzednim roku budżetowym stosowano dyscyplinę finansową". Z przepisów tych wynika wprost, że zwrot kwoty z tytułu dyscypliny finansowej, przyznanej w związku z zastosowaniem do płatności współczynnika korygującego, powiązany został z terminem wypłaty tej kwoty, nie zaś jej przyznaniem beneficjentowi. Prawodawca unijny używa bowiem – co umknęło uwadze Sądu I instancji - zwrotu "kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2016r.", nie zaś "kwoty przyznane". Termin wypłata w potocznym rozumieniu oznacza przy tym wypłacenie, wypłacenie komuś pieniędzy, pensji, wynagrodzenia za pracę; wypłacać – wręczać należność pieniężną, zapłatę za coś; natomiast termin przyznawać oznacza potocznie udzielać komuś czegoś, przydzielanie czegoś (B. Dunaj (red.), Popularny słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 816 i 570).
Występuje więc istotna różnica między wypłatą kwoty a jej przyznaniem. Nie bez znaczenia jest i to, że określony w tym przepisie termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jeśli przed jego upływem nie zostaną wypłacone beneficjentowi kwoty z tytułu dyscypliny finansowej -kwoty te nie kwalifikują się do dofinansowania z budżetu UE, nie stanowią bowiem kwoty kwalifikowanej.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., tj. zarzut pkt I petitum skargi kasacyjnej, natomiast nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Rozpoznając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna – wbrew wymogowi ustawowemu nie wykazuje wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Nie zawiera bowiem żadnej argumentacji, w oparciu o którą skarżący kasacyjnie organ uprawdopodobnia, że gdyby nie zarzucane naruszenie wynik rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji byłby inny niż w zaskarżonym wyroku. Zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. skarżący organ kieruje też – jak dowodzi ogólnikowe i zdawkowe uzasadnienie analizowanego zarzutu – pod adresem organów, nie zaś Sądu I instancji, który co najwyżej mógłby w sposób wadliwy ocenić formalną stronę uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ podnosi, że przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennej koncepcji w zakresie zwrotu nadpłaty kwoty dofinansowania nie jest tożsame z naruszeniem tych przepisów procedury administracyjnej.
A zatem argumentacja skargi kasacyjnej nie jest skierowana przeciwko stanowisku zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość formalną sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie podnosi natomiast, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie odnosi się żądania skarżącego, jak i że niezrozumiałe jest stanowisko organu w zakresie wypłaty oprocentowania. Wobec tego uznać należało, że skarga kasacyjna w tym zakresie zawiera wadę konstrukcyjną, skutkującą jej nieskutecznością. Uniemożliwia bowiem ocenę merytoryczną zaskarżonego wyroku w tym aspekcie przez Sąd odwoławczy.
Uznając zasadność skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznanie skargi, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., i uznanie jej za niezasadną. W tej sprawie okoliczności powstania wnioskowanej przez skarżącego nadpłaty nie budzą bowiem wątpliwości, co uprawniało organy do odmowy zwrotu kwot z tytułu potrąconej płatności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz, na podstawie art. 193 w zw. z art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).