Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 425/19

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 35/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę G. Sp. z.o.o. (dalej jako: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 października 2017 r. nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
2. 2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka reprezentowana przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając:
3. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm. - dalej w skrócie: "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegającego na przyjęciu, iż:
4. 1) nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze na decyzję nr [...], zarzuty naruszenia art. 136, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") przez organ II instancji, w zakresie dotyczącym uznania za wiarygodną, kompletną i logiczną opinię biegłego B.J. z dnia 24 marca 2017 r., ponieważ Sąd pierwszej instancji w tym zakresie podziela ocenę dokonaną przez organ pomimo, że powyższa opinia zawiera szereg błędów oraz nieścisłości, których organ odwoławczy nie wyjaśnił i które zostały pominięte przez WSA w ramach kontroli zaskarżonej decyzji i jednocześnie złożona w aktach korespondencja pomiędzy pracownikami organu, a biegłym dyskwalifikuje przyjęcie całej opinii jako dowodu i wskazuje na naruszenie powyższych przepisów procedury przez organ, co powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.;
5. 2) biegły B.J. w opinii z dnia 24 marca 2017 r. miał prawo zastosować średnie ceny rynkowe, ponieważ średnia cena rynkowa jest ceną mieszczącą się od najniższej do najwyższej ceny rynkowej pomimo, że powyższe przeczy brzmieniu § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., nr 98, poz. 822), zwanego dalej: "rozporządzeniem MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r.", jak również utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych i tym samym prowadzi do uznania, że organ w sposób błędny stosuje powyższy przepis, co powinno skutkować zastosowaniem przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.;
6. 3) organ odwoławczy prawidłowo ocenił zarzut Skarżącej co do uwzględnienia braku lokalnej i czasowej specyfiki rozliczanej inwestycji w powiecie [...] ponieważ w 2013 r. odnotowano w Polsce spadek cen materiałów budowlanych i kosztów budów ogółem o 10,3 % w stosunku do 2012 r., jak również, iż inwestycja Skarżącej była jednostkowym zdarzeniem gospodarczym na rynku w powiecie [...] i tym samym organ nie naruszył przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. pomimo, że w okresie budowy inwestycji Skarżącej, zgodnie z przedłożonymi statystykami, w powiecie [...] wybudowano [...] budynki tego typu, co Sąd pierwszej instancji pomija w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, a co potwierdza okoliczność, iż specyfika rynku lokalnego przemawia za wyższymi cenami materiałów oraz usług budowlanych, a nieuwzględnienie tej okoliczności przez organ stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. błędnymi ustaleniami faktycznymi, co powinno skutkować zastosowaniem przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.;
7. 4) Skarżąca w postępowaniu odwoławczym nie przedkładając szczegółowych obmiarów kanalizacji deszczowej i sanitarnej zewnętrznej nie wypełniła obowiązku wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) pomimo, że wskazane przepisy w żaden sposób nie nakładają na skarżącą obowiązku przedłożenia dokumentów w postaci obmiaru zrealizowanej kanalizacji deszczowej i sanitarnej, a zatem żądanie organu do przedłożenia wskazanych dokumentów było bezzasadne, jak również organ naruszył w tym zakresie art. 84 § 1 K.p.a., ponieważ w opinii biegłego nie znajduje się informacja, że do zbadania kosztów kanalizacji deszczowej i sanitarnej niezbędne jest złożenie żądanych przez organ dokumentów, co powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.;
8. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:
9. 1) błędnego zastosowania § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. w zw. z pkt 6 załącznika do tegoż rozporządzenia, poprzez przyjęcie za organem II instancji, że zakup i montaż 2 chłodnic powietrza oraz 2 płuczek węglowych stanowi koszt niekwalifikowany, ponieważ dokonano instalacji w innym zestawieniu niż przewidziany w planie dochodzenia do uznania, jak również, iż 2 chłodnice powietrza zostały zamontowane w komorze buforowej zbudowanej w innym okresie, pomimo że:
10. a) Skarżąca zrealizowała przedmiotową inwestycję ujętą w planie dochodzenia do uznania, a jedynie sposób jej realizacji odbiegał od wskazanej w planie, co nie powinno stanowić podstawy do zmiany planu, jak również nie stanowi podstawy do uznania, że została zrealizowana w sposób niezgodny z planem, ponieważ nie zrealizowano innej inwestycji, a jedynie w sposób odmienny zestawiono poszczególne urządzenia, przy zachowaniu ogólnych parametrów;
11. b) zainstalowanie 2 chłodnic powietrza w komorze buforowej, która ma charakter służebny wobec pozostałych komór chłodniczych nie może stanowić podstawy do uznania za niekwalifikowane kosztów tych chłodnic, które stanowią element całej instalacji chłodniczej, dla budynku chłodniczego, w którym również znajduje się przedmiotowa komora;
12. c) irrelewantna jest okoliczność, iż komora buforowa o której wspomina Sąd pierwszej instancji została wybudowana w poprzednim okresie rozliczeniowym, ponieważ instalacja chłodnicza jest odmienną inwestycją od inwestycji budowlanych przewidzianych w planie dochodzenia do uznania;
13. 2) błędnego zastosowania art. 117 ust. 3 (nie powołano jakiego aktu prawnego) poprzez przyjęcie za organem II instancji, że spółka ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej, ponieważ już w dniu 4 lutego 2012 r. zleciła przygotowanie dokumentacji oraz wykonanie inwestycji profesjonalnemu podmiotowi i tym samym miała świadomość wskazania w kosztorysach powykonawczych niekwalifikowanych kosztów pomimo, że nie istnieje jakikolwiek dowód, który przemawiałby za tym, że Skarżąca mogła mieć świadomość, że koszty realizacji inwestycji w danym półroczu zostaną przez organ uznane za niekwalifikowane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że fakt kiedy została wybudowana komora buforowa, w której zainstalowano 2 sporne chłodnie, nie ma znaczenia. Skarżąca twierdzi, że żaden przepis nie stwierdza, aby była ona związana sposobem realizacji inwestycji, bo kosztem kwalifikowanym jest infrastruktura techniczna, a nie urządzenia techniczne, w których istotna jest moc, a nie ilość. W motywach skargi kasacyjnej powołano jako "zarzut posiłkowy", że "uzasadnienie inkryminowanego wyroku nie do końca wypełnia wskazania z art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu praktycznie nie powołuje podstaw prawnych, a jedynie ich wyjaśnienia".

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie, jeśli istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

2.2. Pełnomocnik organu odwoławczego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach pisma wyjaśniono, że Spółka nie skorzystała z uprawnienia wnioskowania o zmianę planu dochodzenia do uznania, a refinansowana może być tylko infrastruktura ujęta w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy. Zdaniem organu odwoławczego Skarżąca zawarła umowę z generalnym wykonawcą w lutym 2012 r. na własne ryzyko, nie przewidując klauzul zabezpieczających jej interes.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

1. 3. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 P.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a.).

Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., przy czym co istotne, jej autor wskazał na uchybienie treści art. 153 P.p.s.a., który legł u podstaw zaskarżonego wyroku.

3.1. Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Kluczowym jest, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej i WSA w Warszawie rozpatrując skargę Spółki, w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 946/14, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji, w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, gdyż zaskarżona decyzja częściowo została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. w zakresie braków w postępowaniu dowodowym oraz rozważenia charakteru i istoty zaistniałych wad w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dodatkowe postępowanie miało zostać ograniczone do uzyskania wyjaśnień od biegłego, m.in. w zakresie uzasadnienia prezentowanych przez niego w kosztorysie wniosków.

Powyższe orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 946/14, stało się prawomocne, a w konsekwencji rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy było uzupełnienie postępowania administracyjnego we wskazanym przez ten Sąd zakresie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku wiązały organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji orzekający obecnie w niniejszej sprawie, na mocy wspomnianego art. 153 P.p.s.a. Owo związanie w przypadku sądów oznacza, że wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i obecnie Naczelny Sąd Administracyjny. Regulacja zawarta w art. 153 P.p.s.a. ma zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Stosownie także do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przepis ten ma zastosowanie do orzeczeń WSA, a także do orzeczeń NSA, na mocy art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Jak wspomniano w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia, ma funkcja przepisu art. 153 P.p.s.a. Przez ocenę prawną, o której stanowi ten przepis należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. wyznaczają jej akta. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

Mając na uwadze, wynikającą z art. 153 P.p.s.a., zasadę związania prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie wydanym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że jedynym zagadnieniami wymagającymi wyjaśnienia i oceny w obecnie zaskarżonym wyroku było wyjaśnienie w kolejnej opinii kosztorysowej i opiniach uzupełniających kwestii nieprawidłowo oszacowanych kosztów robót budowlanych pn.: "[...]" oraz "[...]1", zastosowania średnich cen rynkowych, brakiem dokumentów dotyczących kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej zewnętrznej oraz ilości zakupionych i zamontowanych urządzeń chłodniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym zakresie podziela wywody Sądu pierwszej instancji, który zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który ujawnił szereg rozbieżności dotyczących zakresu i liczby robót, wyrobów budowlanych, sposobu wykonania i wyceny robót budowy budynku [...] i utwardzenia terenu. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie trafny jest wniosek Sądu pierwszej instancji, że skoro ujawniono niezgodności w zakresie zakupu i montażu urządzeń chłodniczych i urządzeń kontrolowanej atmosfery (stwierdzono 2 szt. dodatkowych chłodnic powietrza oraz 2 szt. dodatkowych płuczek), a Spółka nie uprzedziła o tej zmianie, czy o jej celowości, to nie może oczekiwać przyznania pomocy finansowej w tym zakresie. W skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć trafnego stwierdzenia, że beneficjent nie może realizować inwestycji w sposób odbiegający od ustaleń w planie dochodzenia do uznania.

Dlatego organ II instancji stwierdził brak podstaw do uwzględnienia kwoty kosztów kwalifikowanych zakupu i montażu dodatkowych chłodnic powietrza oraz płuczek węglowych nieujętych w planie dochodzenia do uznania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących opinii biegłego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Skarżąca kwestionując zastosowanie w opiniach średniej ceny rynkowej mieszczącej się w przedziale od minimalnej do maksymalnej ceny rynkowej, nie przedstawiła i nie uargumentowała w sposób rzeczowy zastosowania innych cen. Jak słusznie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, biegły zastosował średnie ceny rynkowe za I półrocze 2013 r., uwzględniając cenniki producentów danych materiałów, przyjmując ceny dla regionu prowadzenia inwestycji. Umowa zawarta przez Skarżącą z generalnym wykonawcą w lutym 2012 r., kiedy zdaniem Spółki, ceny materiałów i usług były wyższe, nie oznacza, że organ powinien przyjąć tę umowę jako podstawę dla szacunku wartości kosztów poniesionych w I półroczu 2013 r. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał nieracjonalności zasad przyjęcia cen jednostkowych w pozycjach: 43, 83 i 93 kosztorysu powykonawczego "[...]", w których dokonano redukcji kosztów cen jednostkowych do cen rynkowych dla kwartału roku.

Z kolei zastrzeżenia co do dyskwalifikacji biegłego z powołaniem na korespondencję z pracownikami organu, nie zostały bliżej przedstawione w motywach skargi kasacyjnej, stąd nie sposób dokonać ich oceny w kontekście jakiegokolwiek wpływu, a tym bardziej istotnego, na wynik sprawy. Rację należy przyznać WSA w Warszawie, że organ odwoławczy wydający zaskarżoną decyzję w oparciu o złożone przez Spółkę kosztorysy powykonawcze był uprawniony do merytorycznego badania tych kosztorysów, kontroli ich prawidłowości i rzetelności w zakresie wykonania inwestycji pod względem rzeczowym i kosztowym, z uwzględnieniem uwarunkowań rynkowych.

Za chybione uznać należy twierdzenie Skarżącej o braku obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących obmiarów wykonanej kanalizacji, skoro pierwotnie pisemnie sama Strona deklarowała ich złożenie, a ostatecznie w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. wyjaśniła, że z powodu trudnej sytuacji finansowej nie jest w stanie sfinansować kosztów tych obmiarów. Skoro Skarżąca z własnej woli wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w zakresie kanalizacji deszczowej oraz kanalizacji sanitarnej zewnętrznej, to w jej interesie było przedłożenie oczekiwanych przez organ dokumentów. Bierna postawa Spółki w tej kwestii uniemożliwiła organowi weryfikację kosztów budowy powyższej kanalizacji. Tym samym swoim zaniechaniem Spółka uniemożliwiła uwzględniła jej wniosku w tej części inwestycji.

Reasumując powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w toku ponownego rozpoznania sprawy nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. W sprawie wyjaśniono w niezbędnym zakresie sporne zagadnienia, realizując tym samym zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 946/14. Ustalenia w tym zakresie zasługują na akceptację, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

2. Analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza zasadności zarzutu uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 136 K.p.a. Skarżąca Spółka polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzucając dowolną ocenę, nie podała ani jaki dowód pominięto, ani nie wykazała istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w powyższym zarzucie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że aktywny udział w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej jest w interesie strony, która o taką pomoc występuje. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutu procesowego skargi kasacyjnej należy uznać za zbyt ogólnikowe i stanowiące jedynie polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z brakiem stosownej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, związany skargą kasacyjną, nie miał możliwości prawnych i faktycznych do wnikliwszego zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zarzutu ujętego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

3.4. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. w zw. z pkt 6 załącznika do tegoż rozporządzenia, który został ujęty w istocie jako konsekwencja uchybienia przepisom proceduralnym. Wobec braku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, mimo uzupełnienia postępowania dowodowego, należy przyjąć, iż brak jest podstaw do kwestowania materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Wobec niezasadności zarzutów procesowych pozbawiony podstaw okazał się powyższy zarzut obrazy prawa materialnego.

Odnosząc się do błędnego zastosowania art. 117 ust. 3, co do którego w skardze kasacyjnej nie powołano z jakiego aktu prawnego ten przepis pochodzi, należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika należy zatem oczekiwać, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis prawa materialnego z określonego aktu prawnego, jaki miał naruszyć sąd administracyjny, którego orzeczenie jest poddawane kontroli kasacyjnej. Zarówno ze wspomnianego już art. 183 § 1, jak i z dyspozycji art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej (brak aktu prawnego) lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd pierwszej instancji, czy działające w sprawie organy. Zaznaczyć należy, że Sąd odwoławczy nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Ogólnie oceniając sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie obrazy prawa materialnego, uznać należy, że sprowadza się w istocie do ponownego kwestionowania oceny, dokonanej przez organ odwoławczy, pomijając właściwie wskazania wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 946/14, ograniczające w sposób istotny ponowny zakres kontroli Sądu pierwszej instancji.

3.5. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. określają odpowiednio zakres kognicji sądów administracyjnych, ich funkcję oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że regulacje te nie mogły zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a., czy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej odnośnie art. 151 P.p.s.a., który jako przepis wynikowy stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

3.6. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w ostatnim zdaniu zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego sporządzone w niniejszej sprawie obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

3.7. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

M. Bejgerowska H. Wach P. Pietrasz