Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2021 r., sygn. akt I GSK 433/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 905/20 po rozpoznaniu skargi P. M. (dalej: strona skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z [...] września 2020r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek, którą to odmówiono zawnioskowanego zwolnienia za maj 2020r. tj. z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy.

Organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy konta ustalono, że skarżący korzystał z "małego ZUS" w 2019 r. oraz w styczniu 2020 r., ponieważ złożył dokument ZUS DRA cz. II w komplecie z ZUS DRA, w którym wykazał informacje o rocznym przychodzie uzyskanym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w 2019 r. oraz o najniższej podstawie wymiaru składek na styczeń 2020 r. Organ wskazał, że od lutego jeśli skarżący spełnił warunki do skorzystania z ulgi "mała działalność gospodarcza plus" zobowiązany był do złożenia za miesiąc luty 2020 r. dokumentu ZUS DRA cz. II wraz z ZUS DRA, w którym powinna być informacja o formie opodatkowania w roku 2019 (karta podatkowa), kwocie rocznego przychodu, rocznego dochodu uzyskanego w 2019 r. oraz kwota podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe ustalona na okres od lutego do grudnia 2020 r.

Organ wskazał, że jeśli nie spełnił skarżący warunków do skorzystania z "małego ZUS plus" to należało sporządzić poprawne druki zgłoszeniowe i rozliczeniowe z odpowiednim kodem tytułu ubezpieczenia.

Decyzją z [...] listopada 2020r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu odwołania skarżącego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r. odmawiającą skarżącemu prawa do zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r

Sąd I instancji rozpoznając wniesioną przez stronę skarżącą skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zo oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, organ stwierdził, że skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Dokumenty te zostały złożone dopiero [...] października 2020 r.

WSA dostrzegł w postępowaniu organu uchybienia proceduralne, istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Dalej wskazano, że w następstwie złożenia wniosku z [...] kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., Organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego (2 kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęło dwa i pół miesiąca. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Potem zaś wydał decyzję odmowną.

Sąd I instancji zwrócił również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że w skardze, skarżący wskazywał, że przyczyną nieterminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych nie była zła wola strony, lecz brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, jakie należy spełnić by uzyskać przedmiotowe zwolnienie, a brakujące deklaracje rozliczeniowe złożył jak tylko okazało się, że są niezbędne, czyli po otrzymaniu decyzji organu I instancji, w dniu [...] października 2020 r. Organ tych twierdzeń skarżącego nie kwestionował, ani też nie wskazał na jakiekolwiek błędy czy braki w złożonej dokumentacji rozliczeniowej, ani inne uchybienia w działaniu skarżącego, poza przekroczeniem terminu 30 czerwca 2020 r.

Mając świadomość obciążenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisał organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do wynikających z art. 9 k.p.a. obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie Skarżącego prawa, które niewątpliwie uzyskałby w sytuacji, gdyby Zakład stosował się (i uczynił to w porę) do dyrektyw płynących z art. 9 k.p.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. I. naruszenie prawa procesowego:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisowi k.p.a.;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pomimo, że podejmowane w niniejszej sprawie przez organ czynności procesowe i w efekcie odmowa dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacenia składek na skutek niezłożenia przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. znajdowały swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa,
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz 374, dalej: ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19) w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu skłjadek za maj 2020 r. z uwagi na niezłożenie przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r., tj. terminie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa.
5. d) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31 zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, poprzez nie oddalenie skargi w okolicznościach braku podstaw do zawnisokowanego zwolnienia z opłacania należnośd z tytułu składek za maj 2020 r. wobec niezłożenia przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.,
6. II. naruszenie prawa materialnego:
7. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, poprzez błędną wykładnię i wskazanie podstaw do uchylenia decyzji ZUS w sytuacji niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 3 lutego 2021 r., I SA/Sz 905/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia faktyczne z których wynika, że wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. P. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zwolnienia za maj 2020 r. z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za maj 2020 r. W wyniku analizy konta ustalono, że P. M. korzystał z "małego ZUS" w 2019 r. oraz w styczniu 2020 r., ponieważ złożył dokument ZUS DRA cz. II w komplecie z ZUS DRA, w którym wykazał informacje o rocznym przychodzie uzyskanym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w 2019 r. oraz o najniższej podstawie wymiaru składek na styczeń 2020 r. Jeżeli skarżący spełnił warunki do skorzystania z ulgi "mała działalność gospodarcza plus" zobowiązany był do złożenia za miesiąc luty 2020 r. dokumentu ZUS DRA cz.

II wraz z ZUS DRA, w którym powinna być informacja o formie opodatkowania w roku 2019 (karta podatkowa), kwocie rocznego przychodu, rocznego dochodu uzyskanego w 2019 r. oraz kwota podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe ustalona na okres od lutego do grudnia 2020 r. Natomiast, jeżeli skarżący nie spełnił warunków do skorzystania z "małego ZUS plus" to należało sporządzić poprawne druki zgłoszeniowe i rozliczeniowe z odpowiednim kodem tytułu ubezpieczenia. Skarżący jako płatnik składek nie złożył deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za maj 2020 r. w terminie bezwzględnym wyznaczonym ustawą do 30 czerwca 2020 r. P. M. złożył prawidłowe dokumenty rozliczeniowe [...] października 2020 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna - wobec niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mają komplementarny charakter. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione i celowe łączne odniesienie się do nich.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie art. 31 zo ust.1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.). Podkreślić należy także, że w tej sprawie bezspornie ustalono, że strona skarżąca złożyła deklarację rozliczeniową ZUS DRA za kwiecień 2020 r. dopiero [...] października 2020 r. Tym samym, wobec uchybienia terminu materialnoprawnego, tj. 30 czerwca 2020 r. do przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. wniosek płatnika składek nie mógł zostać uwzględniony bezdecyzyjnie w trybie art. 31zq ust. 5 wskazanej ustawy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek.

Zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19: "Na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku nieopłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych niej niż 10 ubezpieczonych".

Natomiast z przepisu art. 31zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 wynika, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Dokumenty te należało złożyć do ZUS nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Stosownie bowiem do treści art. 31 zq: - ust. 1: Za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 - za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 - za listopad 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 12 - za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. lub marzec 2021 r., płatnik składek jest obowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania". - ust. 2: "Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek". - ust. 3: "Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 12, należnych za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. lub marzec 2021 r. - do dnia 30 kwietnia 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania".

Cyt. przepisy art.31 zq ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, wyznaczają z mocy prawa dla płatnika termin złożenia dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. w przypadku złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek oraz odnoszą się do obowiązku płatnika składania wskazanych dokumentów na zasadach i terminach określonych w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2020.266; dalej u.s.u.s.).

Z mocy art. 47 ust. 1 u.s.u.s. wynika obowiązek płatnika składek do terminowego składania deklaracji rozliczeniowych. Zgodnie z tym przepisem płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę za siebie;

1. 2) do 5 dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;
2. 3) do 15 dnia następnego miesiąca – dla pozostałych płatników.

Z treści art. 47 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że płatnicy składek zobowiązani są opłacić składki i złożyć niezbędne dokumenty rozliczeniowe w tym samym terminie. W zależności od formy organizacyjno-prawnej płatnika składek oraz okoliczności, czy rozlicza składki za siebie, czy też za innych ubezpieczonych, przepisy ustawy systemowej wyróżniają trzy terminy na dopełnienie tych obowiązków.

Obowiązek składania wskazanych dokumentów w terminie określonym w ustawie został nałożony z mocy prawa i w stosunku do płatników składek ma charakter obowiązku powszechnego. W judykaturze jest utrwalone zapatrywanie, że prawa i obowiązki stron stosunku ubezpieczenia społecznego są określane przepisami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a organ nie może niczego świadczyć w ramach swobodnego uznania (zob. wyrok SN z 16.06.2011 r., III UK 214/10).

Termin na rozliczenie i opłacenie składek, do których poboru jest zobowiązany ZUS ma charakter terminu prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lipca 2005 r. (I UZP 2/05, OSNP 2006 nr 5-6, poz.88), regulacja prawna ubezpieczenia społecznego cechuje się tym, że ma ona charakter regulacji ścisłej, na którą składają się normy bezwzględnie obowiązujące. Z określonymi elementami stanu faktycznego przepisy prawa wiążą powstanie określonych skutków prawnych, niezależnie od woli stron i zasadniczo nie ma w prawie ubezpieczeń miejsca na przyznawanie uprawnień w drodze uznania. Ubezpieczeni mogą dysponować w dość szerokim zakresie swymi uprawnieniami, nie dotyczy to jednak sposobu wyznaczania obowiązków podmiotów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, płatnik był zobowiązany przesłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. stanowi warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Stosownie do treści art. 31zg ust. 4 ustawy: "Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek."

W tym miejscu rozważań należy wskazać, iż obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych nie jest ustalany i nakładany na płatnika w postępowaniu w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek prowadzonym na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. To w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych regulowana jest kwestia terminów i sposobu realizacji obowiązków przez płatnika. Natomiast ustawa przeciwdziałaniu COVID-19 zawiera przesłanki warunkujące przyznanie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Nadto z treści cyt. przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z opłacania składek jest wydawane w oparciu o przepisy związane wynikające z ustawy, a nie na zasadzie uznania administracyjnego. Stosując kryterium związania organu wydającego akt administracyjny przepisami prawa rozróżnia się:

1. - akty związane – organ w określonym stanie prawnym i faktycznym sprawy musi podjąć wyraźnie wskazane w przepisach prawa rozstrzygnięcie;
2. - akty uznaniowe – organ ma możliwość wybrania jednego wariantu rozstrzygnięcia spośród kilku wariantów przewidzianych przepisami prawa; z aktami takimi mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy prawa zawierają zwroty nieostre – np. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki warunkujące przyznanie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek wynikają wprost z przepisów prawa. Oznacza to, że brak deklaracji rozliczeniowych złożonych w terminie bezwzględnym wyznaczonym ustawą tj. do 30 czerwca 2020 r. uniemożliwił ZUS dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacania składek na zasadach uregulowanych w ustawie o przeciwdziałaniu COVID-19.

Sąd I instancji zarzucił organowi naruszenie art. 9 k.p.a., tj. zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej wobec skarżących, którzy nie spełnili koniecznej przesłanki określonej w art. 31 zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, tj. przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień i maj 2020 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Jak już Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyżej - przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanego zwolnienia wnika wprost z przepisów prawa. Zasadnie zatem organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że na etapie gromadzenia materiału dowodowego, do terminu określonego ustawą na złożenie deklaracji rozliczeniowych (30 czerwca 2020 r.), nie miał on możliwości wskazania spornej niespełnionej przesłanki, albowiem do tego dnia nie był w stanie stwierdzić czy deklaracje te wpłyną czy też nie.

Zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 9 k.p.a., należy oceniać według specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów praw materialnego. Nałożenie na organ obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., nie zwalnia jednak stron postępowania od dołożenia należytej staranności w zaznajomieniu się z przepisami prawa materialnego, regulującymi ich uprawnienia i obowiązki. Nie można od organu wymagać, aby pełnił rolę adwokata strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (zob. wyroki NSA z: 8.01.2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, 16.01.2019 r., sygn. akt II GSK 1889/18). Na stronie ciąży zatem obowiązek dbałości o swoje interesy (zob. wyrok NSA z 18.04.2008r., sygn. akt II GSK 51/08).

W rozpoznawanej sprawie co należy szczególnie podkreślić, przesłanka warunkująca przyznanie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek wynika wprost z przepisów prawa – art. 31 zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. W takiej sytuacji na organie administracji nie ciąży obowiązek zawiadamiania strony z urzędu o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych (zob. wyrok NSA z 17.03.2000 r. sygn. akt SA/Gd 2077/97, LEX nr 41534).

Akty normatywne są publikowane na zasadach określonych w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2017 r., poz. 1523 ze zm.). Osoba zainteresowana treścią opublikowanych aktów prawnych może skorzystać z bezpłatnego przeglądania dzienników urzędowych, udostępnionych w formie dokumentu elektronicznego przez właściwe organy administracji publicznej. Organ w skardze kasacyjnej wskazał, że strona miała możliwość dotarcia do rzetelnej i jednoznacznej informacji np. na stronach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do wymogów formalnych, jakie należy spełnić by uzyskać zwolnienie z opłacania składek. Na stronie: https://www.zus.pl/o-zus/aktualnosci/-publisher/aktualnosc/1/tacza-antykrzysowa-waparcie-zzus/2551371, dostępne są informacje dotyczące zwolnienia, w tym datowane np. na dzień 6 maja 2020 r. W ich treści zamieszczono informację, ze wnioski o zwolnienie z opłacania składek można było składać do 30 czerwca 2020 r. W tym terminie należało też przekazać do ZUS deklaracje rozliczeniowe i imienne raporty miesięczne należne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (chyba, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania).

Podsumowując ten watek rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku zawiadamiania strony o treści powszechnie obowiązujących, publikowanych aktów prawnych i wynikających z nich obowiązków czy też konsekwencjach niezastosowania się do konkretnych przepisów.

Tym samym nie można organowi zarzucić naruszenia art. 9 k.p.a., jak również art. 79a § 1 k.p.a. Ten drugi wymieniony przepis konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a, dodanego nowelizacją z kwietnia 2017 r. jest: "zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. Nr 1183, s.28). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Strona bowiem nie złożyła w terminie wymaganym ustawą deklaracji rozliczeniowych, który to obligatoryjny obowiązek wynikał wprost z przepisów prawa. Ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19, przedłużyła termin do składania dokumentów rozliczeniowych, nie zwalniając płatników z tego obowiązku. Jeszcze raz należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które mogłaby wywoływać wątpliwości płatnika co do obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych.

W rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, strona nie musiała gromadzić np. materiału dowodowego, a organ tym samym nie miał obowiązku informowania strony o możliwości udowodnienia danej okoliczności w drodze określonego dowodu (np. przez zeznania świadków, wycenę biegłego). W tej sprawie nie miał też miejsca np. zamiar strony do podjęcia działań wiążących się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. Wówczas organ ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. W takich sytuacjach aktywuje się obowiązek informacyjny organu, a nie w przypadku gdy strona nie spełnia warunku określonego wprost w ustawie.

Nie można bowiem porównać braku wiedzy strony o niezbędnych dowodach, które strona mogłaby pozyskać i przedłożyć do sprawy i tylko na skutek braku informacji w tym zakresie od organu strona ich nie przedkłada, od niespełnienia przez stronę (przedsiębiorcy, od którego wymagana jest szczególna staranność w prowadzeniu spraw), przesłanki warunkującej przyznanie wnioskowanego zwolnienia, a wynikającej wprost z przepisów prawa. Nadto strona miała możliwość od 4 maja 2020 r. złożyć wymagane dokumenty rozliczeniowe w inny sposób aniżeli za pośrednictwem sieci internetowej, gdyż jak wynika z danych powszechnie dostępnych- strona internetowa ZUS – od 4 maja 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS.

Termin określony w art. 31 zg ust. 3 jest terminem o charakterze materialnym. Terminy materialne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organy administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne.

W dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przepisy ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, nie przewidywały możliwości przywrócenia terminu, wynikającego z art. 31 zq. Dopiero obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 uwzględnił sytuację, w której strona uchybiła terminowi przewidzianemu przepisami prawa administracyjnego (art. 15 zzzzzn2 dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. zmieniającej m.in. ustawę z dniem 16 grudnia 2020 r. – Dz.U.2020,2255).

Ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie powołanego już uprzednio art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów postępowania mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Nienaruszenie przez organ przepisów postępowania, jak i prawa materialnego - wymienionych w skardze - uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a.oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji, na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.).