Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018r.,sygn. akt akt II SA/Bd 986/18Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. K. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej też:"organ odwoławczy", "organ II instancji", "Dyrektor ARiMR") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Grudziądzu (dalej też: "organ I instancji", "Kierownik ARiMR") z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że w dniu 15 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Grudziądzu wpłynął wniosek T. K. o przyznanie płatności na rok 2016 dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) do działek rolnych o łącznej powierzchni 71,51 ha.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Grudziądzu odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności uznając, że znalazł się on w łańcuchu powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Organ I instancji w tym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1306/2013), bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Zdaniem organu I instancji, stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu wielu spółek, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności (większa powierzchnia - niższa płatność).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podał, że w sprawie bezsporne jest, iż T. K. i M. H. w okresie od 2004r. do 2011r. działając jako członkowie zarządu poszczególnych podmiotów, zarejestrowali w ewidencji producentów łącznie 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 3 i 4 sierpnia 2017 r.) udziałowcami ww. podmiotów byli wyłącznie T. K., M. H. oraz utworzone przez nich spółki. Organ II instancji wskazał, że spośród 39 spółek, wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, w tym o przyznanie płatności ONW - 14 spółek, o przyznanie płatności rolno środowiskowej w ramach PROW 2007-2013 - 5 spółek, o przyznanie płatności rolno-środowiskowo - klimatycznej w ramach PROW 2014-2020 - 6 spółek.
Ponadto, z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016, w tym przyznanie płatności z tytułu ONW, wystąpili oddzielnie jako producenci rolni T. K. i M. H. Niespornym jest również fakt, że siedzibą wszystkich spółek (zgodnie z danymi w ewidencji producentów) do grudnia 2015 r. był Radzyń Chełmiński ([...]). Ten sam adres jako adres korespondencyjny wskazywał również T. K. W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 (od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r.) dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców oraz ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. We wskazanym powyżej okresie w części spółek doszło do zmiany składu zarządu. Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie zarejestrowane w ewidencji producentów w latach 2004 - 2011 spółki z o.o. oraz działalność T. K., stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób fizycznych T. K. i M. H., którzy w dniu 28 listopada 2015 r. zawarli związek małżeński.
Organ II instancji wskazał również, że w ramach kampanii 2016 Biuro Powiatowe ARiMR w Grudziądzu obsługiwało 15 wniosków o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW: 14 wniosków złożonych przez spółki oraz wniosek T. K.. Łączna powierzchnia zgłoszona do płatności w ramach złożonych 15 wniosków wyniosła 398,17 ha, z czego 295,22 ha stanowiły obszary położone w strefie nizinnej I, zaś 102,95 ha obszary położone w strefie nizinnej II. Organ zauważył, że 7 z 15 podmiotów ubiegających się o płatność ONW w roku 2016 realizowało 5-ietnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek o płatności z tytułu ONW, to szacunkowa przyznana płatność na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby 19.381,25 zł. Natomiast w sytuacji, gdyby kwota płatności miałaby zostać określona dla każdego z podmiotów składających wniosek z osobna, to wysokość płatności szacowana łącznie dla wszystkich podmiotów wyniosłaby 57.908,32 zł. Organ II instancji wskazał na kwestię podziałów spółek oraz przekazywanie gruntów rolnych pomiędzy spółkami, a także tworzenie spółek bez względu na geograficzne położenie gruntów.
Podniesiono także, że poszczególne spółki świadczyły między sobą usługi wzajemne umożliwiające prowadzenie działalności rolnej. Ustalono, że T. K. nie dysponuje żadnym zapleczem maszynowym, a zatem nie jest w stanie prowadzić samodzielnie działalności rolniczej. Organ zwrócił także uwagę, że spółki korzystają z tych samych dostawców w zakresie paliw, nawozów, środków ochrony roślin czy materiału siewnego. Również analiza zatrudnienia wykazała, że pracownicy świadczyli pracę na rzecz kilku podmiotów. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń organu I instancji stwierdzających istnienie powiązań o charakterze osobowym (członkowie zarządu), majątkowym (udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych) i organizacyjnym (wspólna siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców, pracowników). Powyższe zdaniem organu odwoławczego pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez T. K. i M. H., polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności przez tworzone przez nich spółki w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.
Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Powyższe działanie strony wyczerpało przesłanki zapisane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, co skutkowało odmową przyznania stronie płatności.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2018 r.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że odmowę przyznania płatności ONW organy oparły na ustaleniu, że skarżący stworzył sztuczne warunki dla uzyskania płatności, polegające na utworzeniu wielu spółek ściśle powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia.
Wskazał, że przy wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści" odwołać należy się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r., dalej: rozporządzenie nr 65/2011) i wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja, gdyż idea tego przepisu odpowiada regulacji wyrażonej w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Pozwala to na przyjęcie, że wykładnia ta stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków.
Sąd I instancji wskazał, że aby można było mówić o "stworzeniu sztucznych warunków" w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek – obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma zweryfikowanie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań. Według WSA dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącego, ale również utworzonych przez T. K. i jego małżonkę M. H. pozostałych 38 spółek kapitałowych oraz samego T. K., a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań.
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 39 spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do T. K. i M. H. w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organy ustaliły, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do stworzenia sztucznych warunków z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej, stanowiących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania korzyści.
Zdaniem WSA wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (multiplikowaniu spółek celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności), uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników. Stworzenie wielu spółek przez te same podmioty (T. K. i M. H.) wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2016 wnioskowało o płatność ONW 14 spółek i skarżący), umożliwiało obejście zasady degresywności (wynikającej z § 3 rozporządzenia ONW), z której wynika, że im większa powierzchnia została zgłoszona do płatności, tym mniejszą płatność otrzyma podmiot ubiegający się o tę płatność, lub też w ogóle płatności nie otrzyma. Płatność ONW jest bowiem uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje (lub jest odmawiana) wraz z jego wzrostem (zasada degresywności).
Jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy powierzchni zgłoszonej do płatności, gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek do łącznej powierzchni zadeklarowanych do tej płatności przez 15 gospodarstw rolnych gruntów (których łączna wielkość wynosiła 398,17 ha, powierzchnia zgłoszona przez skarżącą wynosiła 26,94 ha), to uwzględniając degresywność płatności przyznana byłaby płatność w kwocie 19.381,25 zł, natomiast przyznanie płatności każdemu wnioskującemu podmiotowi spowodowałoby przyznanie płatności w łącznej kwocie 57.908,32 zł. Tym samym nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności gruntów przez 15 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych stworzyłoby w efekcie możliwość uzyskania płatności w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek. W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające te ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów.
W ocenie WSA w sposób nie budzący wątpliwości organy obu instancji wykazały także wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie zarówno w sposób tabelaryczny, jak i opisowy, całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy skarżącym i pozostałymi spółkami utworzonymi przez niego i M. H., co pozwoliło na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskania znacznie wyższego wsparcia niż te, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne zdaniem Sądu I instancji ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym rolnikiem – jednym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T. K., M. H. i 39 utworzonych spółek.
W świetle powyższego w pełni uprawniony jest wniosek organów obu instancji, że struktura własnościowa spółek, skład ich zarządu, sposób ich reprezentacji, przedmiot działalności i sposób organizacji - ewidentnie obrazuje powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy pomiotami, umożliwiające decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami przez T. K. i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami.
W ocenie Sądu I instancji, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2015 roku. Organy przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniach decyzji, istniejące powiązania majątkowe i osobowe, pełnione przez T. K. i M. H. funkcje w spółkach, rejestrację tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2004-2015, pod kątem siedziby spółek tożsamych. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów.
WSA wskazał, że w okresie od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r. dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie siedzib i zmianie reprezentantów (prezesów) części spółek, tj. w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów ze zmianą siedziby, a w 3 spółkach zmieniona została siedziba. Biorąc pod uwagę, że zmiany te miały miejsce w trakcie prowadzenia postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 oraz, że z przeprowadzonej przez organy analizy zatrudnienia nowych prezesów spółek wynika, że każdy z nowych prezesów był już wcześniej zatrudniony w spółkach T. K. i M. H., a objęcie funkcji prezesa nie stanowiło przeszkody do świadczenia pracy w tym samym czasie w innych spółkach T. K. i M. H., i że nie każdy z nowych prezesów jak wynika ze sporządzonych w dniu 19 kwietnia 2017 r. protokołów przesłuchania w charakterze stron nowych prezesów spółek miał pełną wiedzę co do działalności, struktury własnościowej i organizacyjnej reprezentowanej przez siebie spółki, WSA uznał dokonane zmiany za pozorne i nie zmieniające istoty zorganizowanego przedsięwzięcia.
Gospodarstwa te pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych, o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych celem przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. W ocenie Sądu I instancji, pomimo że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz.
UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot. Siedzibą wszystkich spółek na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był bowiem Radzyń Chełmiński ([...]). Tworzenie spółek następowało w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych, ale w dużej mierze z podziału istniejących już spółek lub gruntów T. K. oraz M. H., przekazywania gruntów między spółkami a także gospodarstwami T. K. i M. H. w wyniku zawierania umów dzierżawy. Istniały powiązania ekonomiczne przy ponoszeniu ciężarów związanych z prowadzeniem produkcji rolnej. Tworzone spółki nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń), a znaczna część pracowników świadczyła pracę w tym samym czasie na rzecz co najmniej trzech innych utworzonych spółek.
Za niewiarygodne WSA uznał twierdzenia, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne T. K. i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia w tym zakresie nie znajdują żadnego potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego, a rzeczywisty udział osobisty T. K. w prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie został znacząco ograniczony.
W przypadku utworzonych spółek T. K. obejmował funkcję członka zarządu lub prezesa zarządu. Ponadto nadal wspólnie z M. H. byli jedynym udziałowcami spółek. Nadto, pierwsze zmiany w składach zarządu spółek nastąpiły po wielu latach od ich zawiązania, a proces ten rozpoczął się w 2015 roku, kiedy ARiMR wszczęła postępowanie wyjaśniające, co do stworzenia sztucznych warunków.
W ocenie WSA tworzenie spółek przez T. K. i M. H. służyło wyłącznie uniknięciu skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności ONW, lecz również płatności z innych tytułów. W sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do 39 spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd i instancji uznał, że uznał, że działanie skarżącego polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym, a więc odnoszonej do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku.
Ponadto takie działanie niweczy cel jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Wprowadzenie mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. W ocenie Sądu I instancji brak też jest uzasadnienia dla twierdzenia skarżącego o konieczności powoływania kolejnych spółek według położenia geograficznego, skoro, jak słusznie wskazano, spółki zgłaszały do płatności grunty położone w różnych województwach lub grunty nie graniczące ze sobą. W opinii WSA w celu uniknięcia ryzyka gospodarczego (związanego np. z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi) nie trzeba tworzyć kolejnych spółek dla poszczególnych rodzajów upraw, czy też poszczególnych działek ewidencyjnych, wystarczy że jeden podmiot stosuje różne rodzaje upraw na różnych areałach (czasami rozproszonych) w granicach ich posiadania.
Nie sposób więc powiązać logicznie względów pogodowych z utworzeniem 39 spółek. Argument zaś o łatwiejszym zarządzaniu i gospodarowaniu mniejszymi gospodarstwami nie może być skuteczny w sytuacji, gdy dotyczy on przypadku utworzenia kilkudziesięciu wzajemnie powiązanych i niesamodzielnych gospodarstw, zarządzanych i należących bezpośrednio lub pośrednio do tych samych podmiotów. Trudno też zaakceptować jako powód utworzenia 39 spółek powoływany przez skarżącego argument o łatwiejszym uzyskaniu przez mniejsze podmioty kredytu zważywszy, że powoływane kolejne spółki nie posiadały, albo posiadały w niewystarczającym zakresie zaplecze techniczne i infrastrukturalne do prowadzenia działalności rolniczej, a zatem stanowiły podmioty mogące z tego powodu budzić wątpliwość co do ich zdolności gospodarczej, a w konsekwencji kredytowej.
WSA nie uznał za wiarygodne twierdzeń, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne T. K. i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie są niewiarygodne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego. Przede wszystkim Sąd I instancji podkreślił, że mimo problemów zdrowotnych T. K. nadal pełni funkcję członka zarządu w większości spółek a zatem za gołosłowne należy uznać jego wyjaśnienia (złożone w toku postępowania administracyjnego), że tworzenie kolejnych spółek zmierzało do "przekazania zarządu zaufanym podmiotom". Warto też zauważyć, że to udziały w spółkach kapitałowych tworzą zespół praw o charakterze majątkowym (które ewentualnie wchodzić będą w skład masy spadkowej), a te należą właśnie do T. K. i M. H. Kwestie rozwiązania ewentualnych przyszłych konfliktów spadkowych nie mogą w żaden sposób tłumaczyć genezy multiplikowania spółek. W tych warunkach nie budzi wątpliwości, że w sprawie spełniona została także przesłanka subiektywna stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.
W ocenie WSA tworzone spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa płacące podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności czy niezależności. Gospodarstwa te bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz T. K. i M. H. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie.
W ocenie Sądu I instancji pomimo że w sprawie skarżący wystąpił z oddzielnym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielny rolnik, to tak naprawdę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 tworzył on wraz z gospodarstwami pozostałych spółek jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez wraz z M. H., przy pomocy najbliższych współpracowników. Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających degresywność płatności.
W tych warunkach przedstawione przez skarżącego okoliczności mające uzasadniać inne, niż nastawione na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności, powody powołania spółek i twierdzenia o ich autonomiczności, jako nie oparte na obiektywnych dowodach oraz nie stanowiące, zdaniem WSA, logicznych, racjonalnych i przekonywających argumentów na wytłumaczenie funkcjonowania powiązanych podmiotów, nie mogły zostać uwzględnione.
Mając zatem na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe, ekonomiczne, organizacyjne i infrastrukturalne pomiędzy utworzonymi spółkami, T. K. i M. H., pozwalające na poczynienie oczywistego ustalenia o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia poprzez obejście zasady degresywności, uniemożliwiające osiągnięcie celu wsparcia, Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w ww. wyroku TSUE z 12.09.2013 r., sygn. akt C-434/12. Skoro więc w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, należało uznać za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanej płatności.
Prowadzenie działalności rolniczej w rozbiciu na kilkanaście jedynie pozornie odrębnych mniejszych podmiotów, prowadzących działalność rolniczą na podzielonym lub niezwiększonym areale ziemi, miało na celu uzyskanie wyższych płatności poprzez obejścia przepisów wprowadzających degresywność płatności. W rzeczywistości jednak, jak wykazano, to T. K. wraz z małżonką, są w świetle art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 jednym rolnikiem, posiadającym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez tworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści (zawiązanie 39 spółek) prowadzą zorganizowaną, skoordynowaną i ciągłą działalność rolniczą ukierunkowaną na osiągnięcie wyłącznie korzyści, sprzecznych z celami wsparcia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:
- a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony - skarżącego kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo
- b) norm postępowania tj.- art. 77 i 81 k.p.a poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m. inn. jako dowody- wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi - T. K. - stroną oraz jego żoną M. H. jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym, począwszy od roku 2004, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.
Strona zarzuca Sądowi, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącym kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że strona, (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji.
Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, oświadczył też, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tam orzeczenia).
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstatację i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, gdyż nie odpowiada ona w pełni wymogom z art. 176 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał na art. 77 i art. 81 k.p.a.
Zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. skarżący nie podał konkretnej jednostki przepisu podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "nie uwzględnienie przez Sąd, że organ nie rozpatrzył dowodów dotyczących podstawowych elementów stanu faktycznego, jakim były pozytywne decyzje organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty, tj. dowody posiadane przez organ w tych samych teczkach aktowych, co dowody powołane przez organ wskazane w uzasadnieniu wyroku, stanowią naruszenie norm zawartych w art. 77 i 82 k.p.a., a tym samym naruszenie ze strony Sądu art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, iż na podstawie art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz.562 t.j dalej: "ustawa PROW".) znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis ten stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).
Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., błędnie wskazanego przez skarżącego jako naruszenie norm prawa materialnego), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.
W skardze kasacyjnej, skarżący formułując zarzuty, w istocie zarzuca, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających płatności stronie oraz podmiotom powiązanym, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r.
Podkreślić w związku z tym należy, ze skarżący nie wskazał, ani nie wykazał związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez skarżącego, iż winny mu być przyznane płatności na 2016r., bowiem takie płatności otrzymywał już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.
W tej sytuacji samo stwierdzenie, że w poprzednich latach od 2004 roku skarżący kasacyjnie, otrzymywał dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Wobec powyższego zarzuty naruszenia przepisów postępowania są chybione. Dodatkowo niezrozumiały, a tym samym również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 82 k.p.a. wskazujący na to, kto może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem odniesienia do tego zarzutu w treści skargi kasacyjnej.
Dokonując analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego - naruszenia art. 2 Konstytucji należy zauważyć, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile jednoznacznie o taką pomoc się zwracają.
ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się jak oczekiwałby tego skarżący na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Należy wskazać, że rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania danej płatności. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Wydanie decyzji następuje w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy stosując odpowiednie dla danej płatności regulacje prawne.
Natomiast przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć pływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w konkretnej indywidualnej sprawie.
Skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej były pozbawione usprawiedliwionych podstaw, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).