Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] czerwca 2018r., wydanej w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016r.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:
W dniu [...] czerwca 2016 r. Skarżąca wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. (dalej Kierownik ARiMR), z wnioskiem o przyznanie płatności za 2016r. w ramach wsparcia bezpośredniego, jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie do powierzchni 127,44 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska do powierzchni 127,44 ha, a także płatności dodatkowej., płatnej za powierzchnię od 3 do 30 ha.
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania Skarżącej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, wskazując, że Skarżąca znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z uregulowaniami prawnymi UE, które to działania traktowane są jako obejście prawa.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez Skarżącą odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, po przeprowadzeniu analizy dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania za 2015r. że T. i M. w utworzyli kilkadziesiąt spółek prawa handlowego, powiązanych ze sobą podmiotowo, własnościowo i kapitałowo, co umożliwiało obejście przepisów prawa i w ten sposób zwielokrotnienie otrzymanego wsparcia finansowego.
Za bezsporne uznał, iż T. i M. w okresie od 2004 r. do 2011 r. zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, a wszystkie spółki zostały zarejestrowane pod tym samym adresem - [...]. Ten sam adres jako adres korespondencyjny wskazywał również T..
Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego udziałowcami w/w, podmiotów byli wyłącznie: T., M. oraz utworzone przez nich spółki. Spośród 39 spółek, wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, o przyznanie płatności ONW - 14 spółek, o przyznanie płatności rolno środowiskowej w ramach PRO W 2007-2013 - 5 spółek, o przyznanie ¡płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PRO W 2014-2020 - 6 spółek. Ponadto, z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016 wystąpili oddzielnie jako producenci rolni T. i M.. W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na 2015r. i 2016r. dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców oraz ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. Z akt sprawy wynika również, że na dzień złożenia wniosku w skład zarządu spółki wchodziła jako prezes zarządu M. W przypadku 9 spółek nastąpiły zmiany reprezentantów spółek (prezesów zarządu) z równoczesnymi zmianami siedzib spółek, a w przypadku 3 spółek doszło jedynie do zmiany siedziby spółki.
Organ podkreślił przy tym, że nowi prezesi spółek to osoby wcześniej związane z T.i M., ponieważ w latach wcześniejszych byli oni zatrudnieni w ich spółkach lub ich indywidualnych gospodarstwach jako kierownicy gospodarstw, pracownicy wykonujący prace polowe bądź pracownicy administracyjno- biurowi. Jednocześnie organ wskazał przykłady, gdy objęcie funkcji prezesa spółki nie było przeszkodą w świadczeniu pracy w tym samym czasie dla innych spółek T.i i M. Nadto ustalił, że nowe adresy siedzib w większości przypadków to adresy prywatnych mieszkań.
W ocenie Dyrektora ARiMR, mające miejsce w okresie od grudnia 2015r. do maja 2017r. zmiany na stanowisku prezesa zarządu oraz zmiany siedzib spółek, zostały dokonane na użytek prowadzonych przez ARiMR postępowań, wobec T., M. oraz zawiązanych przez nich spółek, pod kątem weryfikacji wystąpienia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Zmiany te, z uwagi na moment ich przeprowadzania, świadczą o skoordynowanym działaniu władz spółek, czyli T.i M., które to działanie miało jedynie charakter formalny i doraźny.
Organ wyjaśnił, że pomoc przyznawana przez organy ARiMR w ramach systemów wsparcia ¡bezpośredniego musi uwzględniać regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/20)3 z dnia 17 grudnia 2013r., które w przepisie art. 60 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Norma wyrażona w powyższym przepisie pozwala organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy.
Wskazał, ze przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów, tj. na tworzeniu wielu podmiotów powiązanych przez tę samą osobę łub osoby, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono.
W konsekwencji, w ocenie organu, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 (rozporządzenia Nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna natomiast, że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.
Zdaniem Dyrektora ARiMR, w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na utworzeniu przez te same osoby - T. i M.- wielu spółek wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Takie sztuczne wykreowanie wielu podmiotów, będących w rzeczywistości jednym rolnikiem, który prowadzi jedno wieloczłonowe i wielkoobszarowe gospodarstwo rolne, miało na celu zmaksymalizowanie możliwej do uzyskania ¡kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zatem uzyskania tych płatności w sposób sprzeczny z celami wsparcia.
Z kolei przeprowadzone analizy, prowadzonej działalności gospodarczej przez spółki, formy własnościowej spółek, zmian reprezentantów i siedzib spółek, zatrudnienia nowych prezesów spółek, wnioskowanych powierzchni do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2016r., położenia użytkowanych nieruchomości rolnych oraz działek ewidencyjnych wspólnie deklarowanych, zmian podmiotów w ramach deklarowanych działek, przenoszenia gruntów między podmiotami, usług wzajemnych, posiadanego przez podmioty parku maszynowego, miejsca przechowywania plonów oraz zatrudnienia części pracowników, wykazały istnienie przesłanki subiektywnej
Organ podkreślił, że gdyby w 2016r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to szacunkowa przyznana płatność na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby 2.081.969,62 zł. Natomiast, jeżeli kwota płatności zostałaby określona dla każdego z podmiotów z osobna, to wielkość płatności szacowana łącznie dla wszystkich podmiotów wyniosłaby 3.724.917,99 zł.
Tak więc sztuczne stworzenie wielu podmiotów ubiegających się o płatności do gruntów, stanowiących w istocie jedno wielkohektarowe gospodarstwo rolne, prowadziło do istotnego zwiększenia kwot możliwych do uzyskania przez każdy z tych podmiotów z osobna. Otrzymanie płatności, przy jednoczesnym stworzeniu w sposób sztuczny i pozorny warunków do przyznania pomocy, oznaczałoby również uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia i doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W ocenie organu, ustalenia poczynione w toku postępowania, jak również ustalenia z pozostałych postępowań prowadzonych wobec podmiotów utworzonych przez T.i M., ubiegających się o przyznanie płatności do gruntów rolnych, potwierdzają fakt, że wszystkie te podmioty, w tym Skarżąca, zarządzane są w rzeczywistości przez wskazane dwie osoby. Prowadzenie przez każdą ze spółek działalności rolniczej we własnym imieniu i na własny rachunek ma stwarzać pozory prowadzenia działalności rolniczej przez każdy z pomiotów,
Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe Skarżącej jest wyodrębnieniem sztucznym, które miało na celu uzyskanie płatności nienależnych w świetle przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013.
We wniesionej skardze na powyższy wyrok Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu ¡pierwszej instancji w całości.
Sąd I instancji wyrokiem z dnia 27 listopada 2017r. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wskazał, że przy wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści" odwołać należy się do regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności, w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r., dalej: rozporządzenie nr 65/2011) i wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa, gdyż idea tego przepisu odpowiada regulacji wyrażonej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Pozwala to na przyjęcie, że wykładnia ta stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków.
W wyroku tym, Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a nadto, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Stwierdził także, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Sąd I instancji uznał, iż dla dokonania oceny, czy w sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest ocenienie działań i zależności oraz powiązań Skarżącej, jak również utworzonych przez T. i jego małżonkę M. pozostałych 38 spółek kapitałowych oraz samego T..
Okoliczności faktyczne sprawy, związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej przez T. oraz przez Skarżącą działalności, są tożsame z okolicznościami dotyczącymi przyznania płatności na rok 2015, z uwzględnieniem tego, że w okresie od 9 grudnia 2015r. do 29 maja 2017r., dokonano zmian części danych w ewidencji producentów. Jednak wskazane różnice nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.
Zdaniem Sądu I instancji, stworzenie sztucznych warunków, w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, polegało na utworzeniu przez T. i M. 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T., celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu, na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności.
Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (multiplikowaniu spółek celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności), uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników. Stworzenie wielu spółek przez te same podmioty (T.i M.) wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak też art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/1948 z dnia 7 listopada 2016 r. dostosowującego współczynnik korygujący do płatności przewidziany w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2016 i uchylające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/1153 (Dz.U.UE.L.2016.300.10), w celu ustalenia współczynnika korygującego przewidzianego w art. 25 i 26 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 8 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, a także art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Z danych zawartych w decyzji organu I instancji, wynika, że na 31 wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich złożonych w ramach kampanii 2016 w 28 przypadkach powierzchnia deklarowana do płatności dodatkowej wynosiła 27 ha.
Z analizy powierzchni zgłoszonej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wynika również, że gdyby w 2016r. został złożony jeden wniosek do łącznej powierzchni zadeklarowanych do tej płatności przez 31 gospodarstw rolnych gruntów, to uwzględniając degresywność płatności przyznana byłaby płatność w wysokości 2.081.969,62 zł. Natomiast kwota wnioskowanych płatności do powierzchni gruntów zadeklarowanych osobno przez 31 gospodarstw rolnych wyniosłaby 3.724.917,99 zł. Tak więc zgłoszenie do płatności gruntów przez 31 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych pozwoliłoby ominąć wyrażoną w ww. przepisach zasadę degresywności płatności, w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek, przy czym różnica wynosi ponad 1.600.000 zł., a więc została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej. Poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające te ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów.
Cele te, można zdaniem Sądu I instancji zrekonstruować z treści rozporządzeń unijnych (pkt 8 i 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, art. 3 i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 - Dz.U.UE.L.2013.347.487 ze zm.), jak też z samych przepisów wprowadzających ww. ograniczenia, obrazujących wolę prawodawcy, aby wsparciem objęte zostały przede wszystkim mniejsze gospodarstwa zważywszy, że duże podmioty korzystają już z tzw. efektu skali. Jak wskazano w pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów, a więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.
Zrównoważony rozdział płatności, a tym samym poprawa dochodowości małych gospodarstw i przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, przyczyni się w efekcie do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, poprawy na nich jakości życia oraz poprawy konkurencyjności rolnictwa.
Wskazał również, iż cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, jak też przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Nadto, konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku.
Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.
Skarżąca stworzona została natomiast wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów (o które wnioskowały spółki zarządzane przez T. również za rok 2016). W sytuacji bowiem gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do wszystkich spółek, które złożyły wnioski o płatności na 2016r., kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Takie działanie niweczy cel, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego.
Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji wykazały także wystąpienie przesłanki subiektywnej, poprzez zobrazowanie zarówno w sposób tabelaryczny, jak i opisowy, całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy Skarżącą i pozostałymi spółkami utworzonymi przez T.i M., co pozwoliło na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie znacznie wyższego wsparcia niż te, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków.
Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie zostały de facto zakwestionowane przez Skarżącą, zdaniem Sądu ewidentnie wskazują, że mamy do czynienia nie z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym rolnikiem - jednym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T., M. i 39 utworzonych spółek.
Analiza wszystkich zależności doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że T. i M. wykorzystując utworzone spółki (w tym Skarżącą) prowadzili przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne. w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013.
Uprawniony jest też wniosek organów obu instancji, że struktura własnościowa spółek, skład ich zarządu, sposób ich reprezentacji, przedmiot działalności i sposób organizacji - ewidentnie obrazuje powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy pomiotami, umożliwiające decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami przez T. i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami.
Podkreślił przy tym, że nie było żadnych okoliczności wskazujących na uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z T. kilkudziesięciu spółek. Niewykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów. Skarżąca nie wykazała również sposobu ewidencjonowania i wykorzystania środków pochodzących z dotychczas otrzymywanych dopłat. Nie wykazała również, aby prowadziła działalność nacelowaną na osiąganie zysków innych, niż związane z uzyskaniem wsparcia w ramach dystrybucji środków unijnych.
Mając na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe, ekonomiczne, organizacyjne i infrastrukturalne pomiędzy utworzonymi spółkami, T. i M., pozwalające na poczynienie oczywistego ustalenia o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia poprzez obejście zasady degresywności, uniemożliwiające osiągnięcie celu wsparcia, Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w ww. wyroku TSUE z 12.09.2013r., sygn. akt C-434/12. W sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, z tego też względu uznał za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów o odmowie przyznania Skarżącej wnioskowanej płatności.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca zaskarżając wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności rolnośrodowiskowych na rok 2016, z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania Skarżącej w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo.
- II. norm postępowania tj. art. 77 i 81 k.p.a., poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że przyjął m.in. jako dowody, wnioski o płatności Skarżącej oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi - T. oraz jego żoną M., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym, podmiotom powiązanym począwszy od roku 2004, stronie od 2008 roku do 2014 roku, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.
Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla Strony oraz podmiotów powiązanych ze Skarżącą, tj. od roku 2015, kiedy to właściwy organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków.
Jak wskazała, zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że strona, a także podmioty powiązane, jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. Sąd nie odniósł się do poczynienia jakichkolwiek odniesień do wskazań w protokole kontroli EFPROW,iż podstawą "błędu " tj. przyznawania płatności wielu podmiotom powiązanym był błąd w nadzorze, czyli nie prowadzenie faktyczne tego nadzoru we wcześniejszych latach przez organy wydające decyzje o przyznaniu dopłat z systemu wsparcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała również na naruszenie art. 82 k.p.a.
Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie był skuteczna.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży więc obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie).
Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).
W skardze kasacyjnej, Skarżąca formułując zarzuty, w istocie zarzuca, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji dotyczących płatności od roku 2004 w przypadku T. i od 2008r. w przypadku Skarżącej, przyznające płatności podmiotom powiązanym, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania. Jak wskazała bowiem decyzje te zapadły w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016r.
Nadto, zarzuciła, iż Sąd nie odniósł się do wskazań zawartych w protokole kontroli EFPROW, wskazujących na błąd w nadzorze organów w latach wcześniejszych, przy przyznawania płatności we wcześniejszych latach.
Podkreślić w związku z tym należy, ze Skarżąca nie wskazała i nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez Skarżącą, iż winny jej być przyznane płatności na 2016r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania, zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 106/2013. Skarżąca przy tym akceptowała fakt, iż przyznanie płatności za lata poprzednie było wynikiem błędu w nadzorze, co zostało ujawnione w toku kontroli EFPROF, a która była przyczynkiem odmowy płatności na 2015r.
W tym stanie rzeczy nie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., wskazujący na nie zebranie i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc naruszenie § 1 tego przepisu (brak wskazania w tej mierze w skardze kasacyjnej).
Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i w związku z tym nie może być merytorycznie rozpoznany.
Podkreślić bowiem należy, że Skarżąca winna wskazać na czym to naruszenie polegało, w przeciwnym razie ocena zasadności tego zarzutu nie jest w ogóle możliwa. Natomiast warunek przytoczenia uzasadnienia na poparcie wskazanego zarzutu nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie zawiera wywodów w tym względzie, bądź zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się intencji strony, czy formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu.
Niezrozumiały, a tym samym nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 82 k.p.a., wskazujący na to, kto może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem odniesienia do tego zarzutu w tekście skargi kasacyjnej.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. Skarżąca bowiem upatrywała naruszenia tych zasad na skutek nie przyznania płatności na 2016r., w sytuacji gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich.
Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, brak przyznania płatności naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu Skarżącej.
Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach tej sprawy zarzut określony w punkcie II należy uznać za nie zasadny i przyznać prymat zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności.
Wynika to z faktu, że Skarżąca poprzez swoje działanie, znając zasady przyznawania płatności, uzyskała nienależne jej kwoty dopłat. Uznanie racji Skarżącej prowadziłoby do nie uzasadnionego uzyskania przez nią korzyści jej nienależnych, a nie było żadnych obiektywnych okoliczności na uzasadnienie działań podejmowanych przez Skarżącą celem uzyskania wyższych dopłat.
Natomiast, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 360,0 zł.