Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2019 r., sygn. akt I GSK 439/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn.. akt II SA/Bd 956/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [A] sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że:

W dniu 14 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu wpłynął wniosek [A] sp. z o.o. w R. o przyznanie płatności na rok 2016 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku strona zadeklarowała grunty rolne ubiegając się o: jednolitą płatność obszarową oraz płatność za zazielenianie do powierzchni 103,43 ha oraz płatność dodatkową – płatną za powierzchnię od 3 ha do 30 ha.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Kierownik BP ARiMR w Grudziądzu odmówił przyznania stronie wnioskowanych płatności na 2016 r. z uwagi na to, że spółka znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że T. K. i M. H. w okresie od 2004 r. do 2011 r. zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 3 i 4.08.2017 r.) udziałowcami w/w podmiotów byli wyłącznie oni oraz utworzone przez nich spółki. Spośród ww. 39 spółek wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, w tym skarżąca. Z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016 wystąpili również T. K. oraz oddzielnie M. H., jako odrębni producenci rolni. Organ wskazał, że, jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, siedzibą wszystkich w/w spółek na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. ([...]). Ten sam adres, jako adres korespondencyjny, wskazywał również T. K. W części z w/w spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców polegających na zmianie siedziby.

Odnośnie skarżącej spółki organ odwoławczy wskazał, że zawiązana została ona 7.03.2008 r. Jednoosobowy zarząd tworzyła M. H., zaś jako wspólnik w spółce figuruje "[B]" sp. z o.o., [C] sp. z o.o., natomiast w skład zarządu spółki wchodzi J. S. Ponadto z pełnej listy wspólników wynika, że w ich skład wchodzą jeszcze dwie spółki powiązane z M. H. i T. R.: [D] i [E] Sp. z o.o.

Organ przywołał treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i wyjaśnił, że przepis ten ustanawia generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy. Wskazał, że, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 ww. rozporządzenia, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Oceniając stan faktyczny pod kątem ww. przesłanek organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na utworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne.

Z kolei przeprowadzone analizy: prowadzonej działalności gospodarczej przez spółki, formy własnościowej spółek, zmian reprezentantów i siedzib spółek, zatrudnienia nowych prezesów spółek, wnioskowanych powierzchni do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w 2016 r., położenia użytkowanych nieruchomości rolnych oraz działek ewidencyjnych wspólnie deklarowanych, zmian podmiotów w ramach deklarowanych działek, przenoszenia gruntów pomiędzy podmiotami, usług wzajemnych, posiadanego przez podmioty parku maszynowego, miejsca przechowywania plonów oraz zatrudnienia części pracowników - w ocenie organu I instancji wykazały istnienie przesłanki subiektywnej.

Jak wskazał organ odwoławczy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu w oparciu o dane z KRS, wg stanu na 3 i 4.08.2017 r., dokonał analizy własnościowej 39 spółek zawiązanych przez T. K. i M. H., w tym 30 spółek, które złożyły wnioski o przyznanie płatności w 2016 r. Z analizy tej wynika, że jako wspólnicy w spółkach występują wyłącznie T.K., M. H. oraz zarejestrowane przez nich w ewidencji producentów począwszy od 2004 r. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W każdej ze spółek powtarzają się wspólnicy, którymi są spółki (z udziałami innych spółek) bądź bezpośrednio T. K. i M. H. Z danych KRS wynika, że na 39 spółek w 18 spółkach udziały bezpośrednio przysługiwały T. K., w 6 spółkach bezpośrednio M. H., zaś w 1 spółce udziały bezpośrednio posiadali zarówno T.K., jak i M.H. Finalnie zatem udziały we wszystkich spółkach należały do dwóch wskazanych osób, co świadczy o zależnościach w zakresie osobowym w poszczególnych spółkach.

Zdaniem organu, spółki zarejestrowane w latach 2004-2011 stanowią faktycznie jeden organizm, zarządzany przez tę same osoby, przy czym przedmiotem prowadzonej przez każdą ze spółek działalności gospodarczej jest działalność rolnicza polegająca w dużej mierze na uprawie zbóż, warzyw oraz chowie i hodowli zwierząt, zaś odrębność poszczególnych spółek ma charakter jedynie formalnoprawny.

W ocenie organu drugiej instancji, zmiany na stanowisku prezesa zarządu oraz zmiany siedzib spółek mające miejsce w okresie od grudnia 2015 do maja 2017 r., zostały dokonane wyłącznie na użytek prowadzonych przez ARiMR postępowań wobec T.K., M. H. oraz zawiązanych przez nich spółek, pod kątem weryfikacji wystąpienia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że z punktu widzenia przepisów krajowych - prawa handlowego, każda ze spółek z ograniczoną odpowiedzialnością jest automatycznie uznawana za odrębny podmiot prawa handlowego. Niemniej jednak dla oceny, czy spółka może zostać uznana za rolnika w świetle definicji rolnika sformułowanej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, należy wziąć pod uwagę również inne okoliczności, takie jak osoby pełniące funkcje zarządcze czy wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju.

Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem, tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju.

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że wszystkie zarejestrowane w ewidencji producentów w latach 2004-2011 spółki z o. o., w tym [A] sp. z o.o., stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób fizycznych – T.K. i M.H., którzy w dniu 28.11.2015 r. zawarli związek małżeński.

Organ wskazał, że w ramach kampanii 2016 Biuro Powiatowe ARiMR w Grudziądzu obsługiwało 30 wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego złożonych przez powiązane spółki z o.o. oraz wniosek T. K. Łączna powierzchnia zgłoszona do płatności w ramach złożonych 31 wniosków wyniosła 4.770,20 ha - w ramach jednolitej płatności obszarowej (JPO) i płatności za zazielenienie oraz 791,65 ha - w ramach płatności dodatkowej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji ustalił, iż gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek o płatności bezpośrednie, tj. w ramach jednolitej płatności obszarowej i powiązanej płatności dodatkowej oraz płatności za zazielenienie, obejmujący łączną deklarację zawartą we wnioskach wszystkich 30 spółek i wniosku T. K, to szacunkowa przyznana płatność obszarowa na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby 2.081.969,62 zł. Natomiast w sytuacji, gdyby kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miała zostać określona dla każdego z podmiotów składających wniosek z osobna, to wysokość płatności szacowana na podstawie deklarowanych wartości wyniosłaby 3.724.917,99 zł.

Organ zwrócił także uwagę, że spółki ubiegały się również o płatności rolnośrodowiskowe i płatności ONW, które też podlegają degresywności, czyli zmniejszaniu w zależności od powierzchni zgłaszanych gruntów. Organ wskazał na kwestię podziałów spółek oraz przekazywanie gruntów rolnych pomiędzy spółkami, a także tworzenie spółek bez względu na geograficzne położenie gruntów. Podniesiono także, że poszczególne spółki świadczyły miedzy sobą usługi wzajemne umożliwiające prowadzenie działalności rolnej. Ustalono, że [A] sp. z o.o. nie dysponuje żadnym zapleczem maszynowym, a zatem nie jest w stanie prowadzić samodzielnie działalności rolniczej. Organ zwrócił także uwagę, że spółki korzystają z tych samych dostawców w zakresie paliw, nawozów, środków ochrony roślin czy materiału siewnego.

Również analiza zatrudnienia wykazała, że poszczególni pracownicy świadczyli pracę na rzecz kilku podmiotów. Organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie działalności rolniczej w rozbiciu na kilkadziesiąt jedynie pozornie odrębnych podmiotów - spółek z o.o., miało głównie na celu zwiększenie rozmiaru płatności i obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności. Zwrócił również uwagę, że stanowisko organów ARiMR co do tego, że Spółka została stworzona wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów zostało poparte już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalającym skargę [A] sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu.

W ocenie organów, w sprawie niniejszej doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uniknięcia skutków zmniejszenia poziomu wsparcia, ponieważ zmniejszenie to wystąpiłoby w sytuacji, kiedy o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ubiegałby się jeden podmiot prowadzący jedno gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia PE i Rady (UE) Nr 1307/2013. Niewątpliwie stworzenie sztucznych warunków stoi w sprzeczności z celami wsparcia bezpośredniego, rozumianymi jako zrównoważone przydzielanie proporcjonalnych kwot płatności małym i dużym beneficjentom, posiadającym w świetle przepisów unijnych status rolnika prowadzącego samodzielne gospodarstwo rolne.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie strona nie przedstawiła żadnych racjonalnych wyjaśnień, popartych obiektywnymi dowodami, że powołanie tak wielu spółek było spowodowane obiektywnymi okolicznościami, które uzasadniałyby stwierdzenie, że ubiegający się o płatność nie zamierzał wyłącznie uzyskać korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Skarżąca spółka nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu pierwszej instancji stwierdzających istnienie powiązań o charakterze osobowym (członkowie zarządu), majątkowym (udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych) i organizacyjnym (wspólna siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców, pracowników). Powyższe pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez T. K. i M. H., polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności przez tworzone przez nich spółki w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia bezpośredniego oraz wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, że ostatecznie pozwalał uniknąć ograniczeń stosowanych dla przyznawanych płatności. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez T.K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty. W szczególności nie wykazano korzyści ekonomicznych, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów, niemających wystarczających środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu prawidłowo uznał, że powyższe działanie strony wyczerpało przesłanki zapisane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Powyższe skutkowało odmową przyznania stronie płatności.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. WSA w Bydgoszczy oddalił skargę wniesioną na w/w decyzję.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca spółka, wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami, w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności obszarowych jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W odniesieniu do dochodzonych przez skarżącą za rok 2016 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w krajowym porządku prawnym problematyka ta ujęta została w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278). Zgodnie z jej art. 6, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz
2. 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Sąd I instancji stwierdził, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na kwestii zastosowania przez organy ARiMR klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa określonych w przepisach unijnych, a dokładnie w art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1306/2013). Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Przytoczona regulacja stanowi normę konkretną, sankcjonującą określone okoliczności i z uwagi na jej usytuowanie w rozporządzeniu ma ona bezpośrednie zastosowanie w prawodawstwie krajowym. Przepis ten pełni funkcję normatywną i nadaje się do bezpośredniego stosowania. Stosuje się go od dnia 1 stycznia 2014 r. Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12.05.1998 r. w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków istotne znaczenie ma wyrok TSUE z 12.09.2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa (CURIA) odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2011 r. Komisji (UE) nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W wydanym w sprawie C-434/12 wyroku z 12.09.2013 r. TSUE stwierdził (vide: pkt 29 wyroku), że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez Trybunał w wyroku z 21.07.2005 r. w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb (vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).

Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, iż poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Z powyższego wynika, że aby można było mówić o "stworzeniu sztucznych warunków" w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia.

W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma zweryfikowanie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań.

Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy, stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 polegało na utworzeniu przez T. K. i M. H. 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T. K. celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (multiplikowaniu spółek celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności), uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników. Stworzenie wielu spółek przez te same podmioty (T.K. i M. H.) wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w cyt. poniżej przepisach. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, Państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1 za dany rok kalendarzowy, o co najmniej 5 % w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150.000 EUR. W myśl art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wysokość płatności do zwierząt w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn liczby zwierząt zatwierdzonych do danej płatności i stawki tej płatności na 1 sztukę - po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Ponadto, stosownie do art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/1948 z dnia 7 listopada 2016 r. dostosowującego współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich przewidziany w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2016 i uchylające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/1153 (Dz.U.UE.L.2016.300.10), w celu ustalenia współczynnika korygującego przewidzianego w art. 25 i 26 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 kwoty płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, które mają być przyznane rolnikom w wysokości przekraczającej 2 000 EUR na podstawie wniosku o przyznanie pomocy złożonego w odniesieniu do roku kalendarzowego 2016, ulegają zmniejszeniu o współczynnik korygujący wynoszący 1,353905 %. Natomiast, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika - nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha, a zatem jeden podmiot wnioskujący o płatności bezpośrednie mógł otrzymać płatność dodatkową do maksymalnej powierzchni 27 ha.

Z danych zawartych w tabeli nr 5 znajdującej się w decyzji organu I instancji, wynika, że na 31 wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich złożonych w ramach kampanii 2016 w 28 przypadkach powierzchnia deklarowana do płatności dodatkowej wynosiła 27 ha. Jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy powierzchni zgłoszonej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek do łącznej powierzchni zadeklarowanych do tej płatności przez 31 gospodarstw rolnych gruntów, to uwzględniając degresywność płatności przyznana byłaby płatność w wysokości 2.081.969,62 zł. Natomiast kwota wnioskowanych płatności do powierzchni gruntów zadeklarowanych osobno przez 31 gospodarstw rolnych wyniosłaby 3.724.917,99 zł. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności gruntów przez 31 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych pozwoliłoby ominąć wyrażoną w ww. przepisach zasadę degresywności płatności, w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek, przy czym różnica wynosi ponad 1.600.000 zł. W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające te ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów (o które wnioskowały spółki zarządzane przez T. K. również za rok 2016). Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do wszystkich spółek i T. K., które to podmioty złożyły wnioski o płatności na 2016 r., kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki oraz T. K., gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Takie działanie niweczy cel, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Należy zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Multiplikowanie spółek, na takich zasadach, jak to wyżej przedstawiono, prowadzi jednak do wniosku, że doszło do nadużycia przepisów o ograniczeniach kwotowych, powierzchniowych czy ilościowych - limitujących wysokość możliwego wsparcia poprzez pozorne wykreowanie powiązanych ze sobą podmiotów i rozdrobnienie areału posiadanej ziemi celem zmaksymalizowania pożądanego wsparcia.

Sąd I instancji podkreślił, że łącznie w latach 2004-2011 T. K. powołał do życia - 32 spółki z o.o., a M. H. - 7 spółek z o.o., w których T.K. i M. H. pełnili funkcje członków zarządu. Przyjęto zasadę samodzielnej reprezentacji spółek. Udziałowcami wszystkich utworzonych przez T.K. i M. H. 39 spółek, zgodnie z danymi z KRS z dnia 3 i 4 sierpnia 2017 r., były i są te same podmioty, tj. T. K., M. H. i u tworzone przez nich spółki, w których powtarzają się wspólnicy będący spółkami z udziałem spółek, bądź w osobie T.K. lub M. H.. Oznacza to, że wspólnikami wszystkich utworzonych spółek są bezpośrednio lub pośrednio (przez inne spółki) wyłącznie dwie osoby, tj. T. K. i M.H.. Wszystkie utworzone spółki, jak wynika z przeprowadzonej przez organy analizy danych KRS, prowadzą identyczną lub niewiele różniącą się działalność gospodarczą. Siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015 r. był R., ul. [...].

W okresie od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r. dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie siedzib i zmianie reprezentantów (prezesów) części spółek, tj. w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów ze zmianą siedziby, a w 3 spółkach zmieniona została siedziba. Biorąc pod uwagę, że zmiany te miały miejsce w trakcie prowadzenia postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 oraz że z przeprowadzonej przez organy analizy zatrudnienia nowych prezesów spółek wynika, iż każdy z nowych prezesów był już wcześniej zatrudniony w spółkach T. K. i M. H., a objęcie funkcji prezesa nie stanowiło przeszkody do świadczenia pracy w tym samym czasie w innych spółkach T. K. i M. H., i że nie każdy z nowych prezesów - jak wynika ze sporządzonych 19.04.2017 r. protokołów przesłuchania w charakterze stron nowych prezesów spółek - miał pełną wiedzę co do działalności, struktury własnościowej i organizacyjnej reprezentowanej przez siebie spółki.

Sąd uznał dokonane zmiany za pozorne i niezmieniające istoty zorganizowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, utworzone podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności czy niezależności. Gospodarstwa te bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz T. K. i M. H.. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Mimo że w sprawie skarżąca wystąpiła z oddzielnym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielny rolnik, to tak naprawdę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 tworzyła ona wraz gospodarstwami pozostałych spółek jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez T. K. i M.H. przy pomocy najbliższych współpracowników.

Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających degresywność płatności.

Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający Decyzją przepisów norm prawa materialnego:
2. a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony - Skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo.
3. b) norm postępowania tj. art. 77 i art. 81 kpa poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi T.K. i M.H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie począwszy od roku 2009 oraz wskazanym podmiotom powiązanym od 2004 r., a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął, jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla Strony oraz podmiotów powiązanych ze Skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że skarżąca, a także podmioty powiązanej jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji.

W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w Toruniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania.

W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej

Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest, bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl, którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 32/12).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, jednak, uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę, nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

Zważywszy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia wymaga, że w ramach tożsamych zarzutów skarg kasacyjnych innych podmiotów wskazywanych także w powyższej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, już rozstrzygał np. wyrok z dnia 1 sierpnia 2019r., sygn.. akt I GSK 436/19, wyrok z 7 lipca 2019 r., sygn.. akt I GSK 434/19. Zasadne jest powtórzenie zawartej w nich argumentacji, albowiem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości je akceptuje i podziela.

Stwierdzić należy, że zarzucając naruszenie art. 77 K.p.a. skarżąca nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "sąd nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi — T.K. i M. H. jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2004, a skończywszy roku 2011, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń".

Tym samym naruszył art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest, zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277).

Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby, zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 K.p.a. oraz art. 82 K.p.a

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., błędnie wskazanego przez skarżącą, jako naruszenie norm prawa materialnego, przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa, w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy.

Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca WSA, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r.

Wreszcie skarżąca kasacyjnie nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można, bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że powinny być jej przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywał już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wobec tego samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie, bowiem upatrywała naruszenia tych zasad na skutek nie przyznania płatności na 2016r., w sytuacji, gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, brak przyznania płatności naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu Skarżącej.

Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent, bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak, więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach tej sprawy zarzut określony w punkcie II należy uznać za nie zasadny i przyznać prymat zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności.

Wynika to z faktu, że Skarżąca poprzez swoje działanie, znając zasady przyznawania płatności, uzyskała nienależne jej kwoty dopłat. Uznanie racji Skarżącej prowadziłoby do nie uzasadnionego uzyskania przez nią korzyści jej nienależnych, a nie było żadnych obiektywnych okoliczności na uzasadnienie działań podejmowanych przez Skarżącą celem uzyskania wyższych dopłat.

Natomiast, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez WSA.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)