Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I SA/Sz 716/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz 1302 ze zm, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. N. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Dyrektor Oddziału", "Dyrektor ARiMR") z 19 lipca 2018r.,nr 9016-2018-000641-65110 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2017r.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez błędną kwalifikację rzodkwi oleistej na nasiona wykazanej przez skarżącego we wniosku o płatność jako rzodkiew oleista na materiał siewny.
- II. Naruszenie przepisów prawa procesowego:
- 1. art. 7 w związku z art. 7b ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli, a także poprzez brak współdziałania organów administracji publicznej, mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, przy pomocy adekwatnych środków do charakteru i okoliczności sprawy;
- 2. art. 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak zastosowania zasady udzielania informacji i czuwania nad tym, aby strona w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U.2021.2095 ze zm.).
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego generalnie można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Zaznaczyć przy tym należy, że mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa kasacyjna, dotyczy postępowania przed Sądem administracyjnym, a nie postępowania przed organami administracji publicznej, których działanie jest przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 25 maja 2004r., sygn. akt FSK 81/04, LEX nr 129865). Błędnie również wskazano w skardze kasacyjnej jako naruszony art. 9 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w sytuacji, gdy rozporządzenie to podzielone jest na paragrafy, a § 9 zawiera ustępy, co Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę potraktował jako oczywistą omyłkę.
Należy podkreślić, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając istotę sporu w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Zakreślając ramy postępowania wskazać należy, że skarżący w roku 2015 rozpoczął zobowiązanie ekologiczne na powierzchni 123,43 ha z deklaracją w wariancie 7.1 wyki kosmatej na nasiona.
W roku 2016 skarżący ponowił deklarację z roku 2015, tj. wyki kosmatej na nasiona i otrzymał płatności. Z dniem 15 marca 2016r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2016r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2016r., poz. 343), w którym § 4 ust. 1 wskazano, iż w przypadku zobowiązania ekologicznego, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 (obejmuje także pakiet 7) rozporządzenia zmienianego w § 1, realizowanego od 15 marca 2015r. na gruntach ornych, na których we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej za 2015r. zostały zadeklarowane następujące uprawy dwuletnie albo wieloletnie: esparceta siewna na nasiona, komonica zwyczajna na nasiona, koniczyna biała na nasiona, koniczyna białoróżowa na nasiona, koniczyna czerwona na nasiona, lucerna chmielowa (nerkowata) na nasiona, lucerna mieszańcowa na nasiona, lucerna sierpowata na nasiona, lucerna siewna na nasiona, trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona, nostrzyk biały na nasiona i wyka kosmata na nasiona, do tych gruntów, na których nadal są uprawiane te same uprawy, płatność ekologiczna może być przyznana również w 2016r.
Jednocześnie w § 9 ust. 2b rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie, prawodawca wprowadził zapis o treści: "W przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 i 7 płatność ekologiczna do gruntów, na których występują następujące uprawy: esparceta siewna na materiał siewny, facelia błękitna na materiał siewny, komonica zwyczajna na materiał siewny, koniczyna biała na materiał siewny, koniczyna czerwona na materiał siewny, koniczyna krwistoczerwona na materiał siewny, koniczyna perska na materiał siewny, lucerna mieszańcowa na materiał siewny, lucerna siewna na materiał siewny, łubin biały na materiał siewny, łubin wąskolistny na materiał siewny, łubin żółty na materiał siewny, trawy w siewie czystym na materiał siewny, rzodkiew oleista na materiał siewny i wyka kosmata na materiał siewny, jest przyznawana, jeżeli materiał siewny pochodzący z tych upraw został poddany ocenie na podstawie przepisów o nasiennictwie".
Nadto, w § 19 dodano ust. 5 w brzmieniu: "W przypadku upraw, o których mowa w § 9 ust. 2b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do 30 listopada roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, świadectwo oceny laboratoryjnej materiału siewnego pochodzącego z tych upraw lub informację o dyskwalifikacji partii materiału siewnego pochodzącego z tych upraw po ocenie laboratoryjnej, wydane na podstawie przepisów o nasiennictwie, lub oświadczenie sporządzone na formularzu udostępnionym przez Agencję o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej lub wieloletniej - w pierwszym roku uprawy tej rośliny".
W 2017r. skarżący złożył kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności obejmujący m.in. płatność ekologiczną. W powyższym zakresie wystąpił o przyznanie wsparcia z tytułu realizacji Pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji na powierzchni 123,48 ha. W treści wniosku wskazał na działkach rolnych C4, D1 oraz H1 uprawę rzodkwi oleistej, doprecyzowując następnie, że zakupione nasiona nie są materiałem siewnym, tylko miały za zadanie poprawić jakość gleby.
Tymczasem zmiana przepisów rozporządzenia, wprowadzona po złożeniu wniosku przez skarżącego, spowodowała, że skarżący (w 2017r.) mógł otrzymać jedynie płatności do roślin przeznaczonych na materiał siewny wykazanych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Skarżący zadeklarował rzodkiew oleistą utrzymując, że jest to rzodkiew oleista na nasiona, dlatego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykluczył z prawa do płatności działki C4, D1 i H1 z deklaracją rzodkwi oleistej na nasiona. Jak trafnie wskazał to WSA wprawdzie skarżący mógł produkować nasiona na użytek własny, jednakże aby uzyskać wsparcie w ramach programu rolnictwa ekologicznego należało zadeklarować uprawę na materiał siewny oraz przedłożyć Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR załącznik: "kopię świadectwa oceny polowej materiału siewnego" lub "zaświadczenia o wydaniu świadectwa oceny polowej materiału siewnego" wymaganego przy deklarowanej uprawie.
Skarżący takich dokumentów nie przedłożył. W tej sytuacji zasadnie WSA podzielił stanowisko organów, że deklarowana uprawa rzodkwi oleistej nie spełniała wymogów przyznania płatności w wariancie 7, co skutkowało jej wykluczeniem z wniosku.
Podkreślić też należy, że w myśl art. 27 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 27 ust. 2 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących przyznawanych płatności. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011r., II GSK 192/10).
Oznacza to, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, gdyż to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA: z 25 października 2011r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012r., II GSK 88/11). W istocie, więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wymieniona wyżej regulacja dokonała zatem istotnej merytorycznie zmiany wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania stron.
Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom.
Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Podkreślić też należy, że stosownie do art. 27 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy PROW, organ nie miał obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozpatrzenie sprawy. Taki obowiązek spoczywa na organach tylko w sytuacji wystąpienia rolnika z odpowiednim żądaniem. Nadto, przepisy dotyczące przyznawania płatności realizowanych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich nakładają na wnioskodawców określone wymogi, a niespełnienie tych wymogów skutkuje konsekwencjami przewidzianymi przepisach prawa.
Skarżący wskazał, że wniosek wypełniany był jak każdego roku w ODR. Jednakże, to rolnik odpowiada za treść wniosku o przyznanie płatności, niezależnie od tego czy wniosek wypełnił samodzielnie, czy przy pomocy innej osoby. Błędy popełniane przez osoby pomagające wypełnić wniosek rolnikowi obciążają w tej sytuacji samego rolnika i nie mogą być podstawą do zmiany trybu poprawienia wniosku i konsekwencji ponoszonych przez rolnika za błędy we wniosku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.