Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 650/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca) na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (dalej: Zarząd; organ) z [...] września 2019 r. (nr [...]) o nieuwzględnieniu protestu.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
[...] złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" - nr. [...]
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, poinformował skarżącą, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu otrzymał - w wyniku oceny merytorycznej - [...] pkt. Organ poinformował także, że uzyskana liczba punktów uniemożliwia skierowanie projektu do dofinansowania, z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs, co zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1431 ze zm., dalej jako ustawa wdrożeniowa) oznacza negatywną ocenę projektu.
Protest skarżącej pismem [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 58 § 1 ustawy wdrożeniowej został uwzględniony i organ ustalił liczbę punktów na [...] oraz skierował projekt, zgodnie z Regulaminem konkursu nr [...], stanowiącym załącznik Nr [...] do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z [...] października 2018 r., do właściwego etapu oceny tj. etapu negocjacji.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ poinformował skarżącą, że projekt w wyniku procedury odwoławczej zmienił miejsce na liście rankingowej, jednak uzyskana liczba punktów uniemożliwia skierowanie go do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs, co zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oznacza negatywną ocenę projektu.
[...] września 2019 r. strona skarżąca złożyła protest na negatywną ocenę projektu z [...] sierpnia 2019 r., w którym wniosła o ponowne zweryfikowanie wniosku o dofinansowanie w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] września 2019 r. Zarząd orzekł o nieuwzględnieniu protestu od wyników oceny merytorycznej wniosku.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podniósł, że w sprawie złożono już protest od negatywnej oceny - na etapie weryfikacji merytorycznej projektu. Protest ten został uwzględniony, w wyniku czego punktacja została podwyższona i projekt zmienił miejsce na liście rankingowej. Po zakończeniu etapu oceny merytorycznej nastąpiło wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs. Skarżąca ponownie złożyła protest od tych samych kryteriów i ponownie zakwestionowała liczbę przyznanych punktów. Organ wyjaśnił, że nie ma możliwości w ramach procedury odwoławczej ponownego rozpatrzenia protestu od kryteriów, które były już przedmiotem procedury odwoławczej, tj. etapu oceny merytorycznej.
Od tego rozstrzygnięcia strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który zaskarżonym wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. oddalił skargę.
WSA w Olsztynie wskazał, że rozstrzygnięcie organu z [...] września 2019 r. o nieuwzględnieniu protestu nie narusza obowiązujących w kontrolowanym postępowaniu konkursowym regulacji prawnych.
Wskazując na złożenie protestu od drugiej negatywnej oceny wraz z ponowną weryfikacją wniosku o dofinansowanie w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu, Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym ponowna ocena już ocenionych kryteriów merytorycznych w zakończonej procedurze odwoławczej jest niedopuszczalna. Sąd podkreślił, że zarówno ustawa wdrożeniowa, jak również obowiązujące w postępowaniu unormowania Regulaminu konkursu nr [...], stanowiące załącznik Nr [...] do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2018 r., nie przewidują takich uprawnień procesowych.
Sąd podkreślił, że w zakresie oceny merytorycznej ponowna ocena kryteriów została już dokonana/przeprowadzona przez organ w ramach rozpatrzenia pierwszego protestu z [...] maja 2019 r. a procedura ponownej oceny kryteriów merytorycznych została zakończona z momentem uwzględnienia pierwszego protestu. Zgodnie z Regulaminem konkursu, uwzględnienie protestu kończy procedurę odwoławczą w zakresie jego rozstrzygnięcia poprzez skierowanie projektu do właściwego etapu oceny albo dokonanie aktualizacji listy. Następnie wskazał, że na tym etapie postępowania - po uwzględnieniu pierwszego protestu (etap negocjacji), strona była uprawniona do podnoszenia zarzutów związanych z kryterium przewidzianym dla negocjacji. Kryterium te opisane zostało w sposób przejrzysty w Regulaminie konkursu na s. [...] w punkcie [...].
W ocenie Sądu organ nie naruszył postanowień Regulaminu. Projekt Skarżącej pomimo zwiększonej punktacji, z uwagi na brak środków w konkursie został umieszczony na tzw. "liście rezerwowej". W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowe zobowiązana była do wydania informacji o negatywnej ocenie projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że w postepowaniu organu nie można dopatrzeć się działania na niekorzyść skarżącej, w szczególności naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności, bowiem gdy tylko pojawiły się dodatkowe środki w konkursie Instytucja Zarządzająca rozpoczęła procedurę negocjacji kolejno z wnioskodawcami, którzy uzyskali w niniejszym konkursie najwyższą liczbę punktów. Okolicznością która nie pozwoliła na ich przeprowadzenie w stosunku do projektu skarżącej, była pozytywna ocena na etapie negocjacji projektów z wyższą punktacją oraz brak alokacji dla pozostałych projektów. Końcowo przypomniał, że organ nie uwzględniając drugiego protestu skarżącej, nie odmówił jego rozpatrzenia, lecz wskazał, że nie jest możliwe ocenianie po raz kolejny tych samych kryteriów z etapu oceny merytorycznej, które były przedmiotem wcześniejszego protestu.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. tj:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie przez WSA w Olsztynie zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę do Sądu pierwszej instancji, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że sąd nie rozpoznał istoty skargi z uwagi na brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty skargi. W szczególności sąd pominął następujące zarzuty:
- • art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że nie jest dopuszczalne w ramach procedury odwoławczej rozpatrzenie protestu od kryteriów, które w toku postępowania były już przedmiotem procedury odwoławczej, podczas gdy jest to pogląd Organu nieznajdujący oparcia w jakimkolwiek przepisie, czym organ naruszył zasadę legalizmu;
- • art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie protestu skarżącej od negatywnej oceny projektu wyłącznie z tej przyczyny, że ocena projektu była już przedmiotem procedury odwoławczej, czym Organ ograniczył przysługujące Skarżącej prawo do wniesienia protestu od negatywnej oceny projektu, ale również naruszył art. 78 Konstytucji statuujący prawo jednostki do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji;
- • art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt i-iii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L2013.347.320 z 20 grudnia 2013 r., dalej jako: "rozporządzenie 1303/2013"), poprzez nierzetelną, nieprzejrzystą negatywną ocenę projektu, opierającą się na założeniu, że nie jest dopuszczalne w ramach procedury odwoławczej rozpatrzenia protestu od kryteriów, które w toku postępowania były już przedmiotem procedury odwoławczej, czym organ naruszył prawo skarżącej do dobrej administracji, w tym gwarancję równego traktowania potencjalnych beneficjentów;
- 3) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena Projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazująca zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów Skargi wniesionej przez Skarżącą, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny jej Projektu czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1) art. 65 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, w której skarżąca nie odmawia i nie odmawiała prawa do podpisywania umów innym wnioskodawcom, a alokacja środków na Konkurs pozwala na sfinansowanie jej Projektu, ponieważ nie została w sposób wiążący rozdysponowana, tym samym rozpoznanie jej protestu i skierowanie go do dofinansowania w żaden sposób nie naruszy uprawnień wnioskodawców, którzy już podpisali umowy o dofinansowanie;
- 2) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, polegające na bezpodstawnej odmowie skierowania Projektu Skarżącej do dofinansowanie ze względu na "niewystarczanie środków w danym konkursie", w sytuacji, w której przepis art. 53 ust. 2 pkt 2 nie znajduje zastosowania do projektów objętych procedurą odwoławczą i nie może uzasadniać odmowy dofinansowania takim projektom, a organ dodatkowo dopuścił się naruszenia ww. przepisów, pozostawiając bez rozpatrzenia protest skarżącej ze względu na wyczerpanie środków w konkursie, chociaż organ nie uzasadnił ani nie wykazał faktu wyczerpania środków, czym naruszył zasady rzetelności i przejrzystości oraz nie zapewnił wnioskodawcom, w tym Skarżącej, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;
- 3) art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnie ww. przepisów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji bowiem błędnie uznał, że kwota dofinansowania przeznaczona w konkursie uległa wyczerpaniu, tymczasem nie doszło do wyczerpania środków w konkursie w rozumieniu ich wiążącego rozdysponowania poprzez podpisanie umów o dofinansowanie lub wydanie decyzji, a więc organ nie może uchylać się od podpisania umowy ze skarżącą;
- 4) art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię ww. przepisów przez Sąd I instancji, polegającą na błędnym przyjęciu, iż pomimo "zwięzłego i lakonicznego" uzasadnienia rozstrzygnięcia organu jest ono wystarczające, chociaż w rzeczywistości lakoniczne i niespójne uzasadnienie organu uniemożliwia skarżącej merytoryczne odniesienie się do rozstrzygnięcia, co dodatkowo prowadzi do naruszenia zasady przejrzystości oraz bezstronności, bowiem skarżąca nie jest w stanie poznać motywów leżących u podstaw spornego rozstrzygnięcia;
- 5) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 3, art. 54 ust. 2 pkt 4 oraz art. 45 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo negatywnej oceny projektu, nie jest dopuszczalne złożenie protestu przez skarżącą, gdyż w ramach procedury odwoławczej nie ma możliwości ponownego rozpatrzenia protestu od kryteriów, które były już przedmiotem procedury odwoławczej, podczas gdy procedura odwoławcza została już zakończona, a organ był zobligowany do rozpatrzenia protestu skarżącej w celu ponownego sprawdzenia Wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, o konieczności wskazania których pouczył skarżącą, czym organ naruszył obowiązek przejrzystego i rzetelnego przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania;
- 6) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że nieuwzględnienie protestu skarżącej nie naruszyło zasad przejrzystości i rzetelności oraz równego dostępu do pomocy publicznej wnioskodawców;
- 7) art. 7 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że nie jest dopuszczalne, w ramach procedury odwoławczej, rozpatrzenie protestu od kryteriów, które w toku postępowania były już przedmiotem procedury odwoławczej, podczas gdy jest to pogląd organu nie znajdujący oparcia w jakimkolwiek przepisie, czym naruszono zasadę legalizmu;
- 8) art. 78 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że dopuszczalne jest nieuwzględnienie protestu skarżącej od negatywnej oceny Projektu wyłącznie z tej przyczyny, że ocena Projektu była już przedmiotem procedury odwoławczej, czym Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem, ograniczył przysługujące skarżącej prawo do wniesienia protestu od negatywnej oceny Projektu, a więc w rezultacie naruszył art. 78 Konstytucji, statuujący prawo jednostki do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji;
- 9) art. 125 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przeprowadzenie oceny Projektu nie naruszyło zasady przejrzystości i rzetelności oraz równego traktowania skarżącej, w sytuacji, w której organ dopuścił się:
- I. naruszenia zasady przejrzystości i rzetelności bowiem nieuwzględnienie Protestu zostało oparte wyłącznie na założeniu, że nie jest dopuszczalne, w ramach procedury odwoławczej, rozpatrzenie protestu od kryteriów, które w toku postępowania były już przedmiotem procedury odwoławczej, czym organ naruszył naczelną gwarancję równego traktowania potencjalnych beneficjentów;
- II. działania podjęte przez organ cechują się dowolnością i sprzecznością z zasadą równego dostępu do pomocy przez niezapewnienie skarżącej możliwości złożenia protestu od negatywnej oceny Projektu, z uwagi na co doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej wnioskodawców, bowiem skarżąca bezprawnie został pozbawiony procedury odwoławczej, wskutek której mógłby otrzymać dofinansowanie.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W związku z zawiadomieniem stron o zamiarze skierowania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, strona skarżąca pismem z [...] czerwca 2020 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w tym trybie, jednocześnie uzupełniając twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, składając dodatkowo odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] maja 2020 r. sygn. akt [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., znajdującym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podkreślenia na wstępie wymaga, że wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Przepis ten przewiduje bowiem, że "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania" (ust.
1) oraz że "Właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów" (ust. 5). Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny wobec zasady równości, nakładając na właściwą instytucję przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Także wymogi stawiane wnioskodawcom, jeżeli ocena ich spełnienia miałaby skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości co do stosowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Rzetelność oznacza ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne uzasadnienie wyboru. Zasada bezstronności natomiast oznacza zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 154/18; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania mają charakter systemowy i są realizowane poprzez stworzenie takich mechanizmów oceny projektów, które spowodują, że ocena projektu zostanie dokonana w oparciu o obiektywne, a nie subiektywne przesłanki i kryteria. Służą temu m.in. rozwiązania prawne przewidziane w przepisach art. 44, art. 60, art. 68a ustawy wdrożeniowej, jak również w art. 24 k.p.a. w zw. z art. 50 ustawy wdrożeniowej. Mają one na celu zagwarantowanie pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny i wyboru projektów do dofinansowania oraz eliminowanie ryzyka zaistnienia dowolności stosowanych kryteriów oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie powyższe zasady nie zostały zachowane.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy prawidłowości oceny przyjętej przez organ i zaakceptowanej przez sąd, że skarżąca nie mogła we wniesionym proteście podnosić zarzutów dotyczących kryteriów merytorycznych, a w konsekwencji niedopuszczalne było także kwestionowanie w proteście alokacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zarzuca skarżąca kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 65 i art. 66 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w tym w szczególności obowiązku przejrzystego, rzetelnego, bezstronnego i równego prowadzenia wyboru projektów do dofinansowania z powodu bezpodstawnego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do wniesienia protestu od negatywnej oceny projektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia zastosowana przez organ i zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji prowadzi bowiem do obejścia przepisów umożliwiających kontrolę rozstrzygnięcia odmownego, spowodowanego wyczerpaniem środków na dofinansowanie projektu.
W rozpoznawanej sprawie pierwszy protest skarżącej został uwzględniony, na skutek czego przyznano większą niż pierwotnie liczbę punktów i skierowano projekt do kolejnego etapu oceny tj. do negocjacji - na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 (pismo z 17 czerwca 2019 r.). Na skutek jednak wyczerpania środków, projekt nie mógł zostać sfinansowany, o czym organ poinformował skarżącą pismem z 6 sierpnia 2019 r. Od tego rozstrzygnięcia organu, uznanego jako negatywna ocena projektu (stosownie do art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) skarżąca wniosła po raz kolejny protest, który został rozpatrzony negatywnie pismem z [...] września 2019 r., gdyż organ stwierdził - powołując się na art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, że wprawdzie projekt na skutek poprzedniego protestu zmienił miejsce na liście rankingowej, jednak nie ma możliwości w ramach procedury odwoławczej ponownego rozpatrzenia protestu od kryteriów, które już były przedmiotem tej procedury, tj. etapu oceny merytorycznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko organu, zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, nie jest prawidłowe. Prowadzi ono bowiem do tego, że przyznane stronie w procedurze konkursowej prawo do złożenia protestu na etapie negocjacji jest w istocie jedynie iluzoryczne i w konsekwencji prowadzi do obejścia przepisów dotyczących możliwości kontrolowania przez sąd alokacji.
Bezsporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że wyczerpanie środków na finasowanie podlega kontroli sądowej. Alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością (np. wyroki NSA: z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 300/20; z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1855/19). W orzecznictwie przyjmuje się, że wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; z 29 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1535/15). Wynika to przede wszystkim z ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej ogólnych zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, które dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego.
Skoro zatem rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami, to Instytucja Zarządzająca jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17). W odniesieniu do przewidzianej w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów" podkreśla się, że jest to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu (por. wyroki NSA: z 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17; z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17).
Należy zatem uznać, że samo stwierdzenie przez organ, że projekt nie może być sfinansowany tylko z tego powodu, że zabrakło środków na jego finansowanie ("kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinasowania" – art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) nie może być gołosłowne, lecz musi być udokumentowane przez organ poprzez wykazanie, że wyczerpanie środków rzeczywiście nastąpiło. Ocena zaś czy w sprawie zasadnie organ uznał, że doszło do wyczerpania środków na dofinasowanie projektu, podlega kontroli sądowej. Tylko w ten sposób zapewniona będzie realizacja zasad przejrzystego, rzetelnego, bezstronnego i równego prowadzenia wyboru projektów do dofinansowania i zagwarantowania beneficjentowi prawa do zainicjowania kontroli zgodności z prawem działań organu.
W przypadku przyjęcia wykładni proponowanej przez organ i zaakceptowanej przez sąd w tej sprawie, taka kontrola byłaby niemożliwa. Pomimo bowiem tego, że w tym konkursie dopuszczono możliwość ponownego wniesienia protestu od kolejnej negatywnej oceny projektu polegającej na odmowie finasowania projektu z powodu wyczerpania środków, kontrola ta jednak nie byłaby możliwa, skoro organ stanął na stanowisku, że ponowna kontrola tych samych kryteriów, które były rozważane poprzednio i uwzględnione, nie jest możliwa. Należy bowiem równocześnie zauważyć, że z treści art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wynika, że okoliczność wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinasowania - "nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu". W ten sposób w praktyce doszłoby zatem do pozbawienia strony prawa do środka prawnego w postaci protestu i następnie skargi do sądu.
Należy bowiem podkreślić, że po rozpoznaniu pierwszego protestu strona nie miała możliwości wniesienia skargi, gdyż protest był rozpatrzony pozytywnie, a prawo do skargi przysługuje jedynie od negatywnej oceny projektu (art. 58 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Na tym etapie postępowania strona nie mogła zatem tej oceny kwestionować, co potwierdza sam organ wskazując, że ustawa wdrożeniowa w żadnym razie nie przewiduje trybu odwoławczego od uwzględnionego protestu. Gdyby zaś przyjąć koncepcję zastosowaną w tej sprawie przez organ i sąd – także na późniejszym etapie postępowania kwestionowanie tej oceny byłoby już niemożliwe, pomimo że projekt jednak nie został sfinansowany z tego powodu, że przyznane po proteście punkty nie wystarczyły na jego sfinansowanie, bo środki pieniężne przeznaczone na dofinasowanie zostały wyczerpane przez inne projekty, znajdujące się wyżej na liście rankingowej (którym przyznano więcej punktów).
A zatem - skoro organ twierdzi, że zarzuty dotyczące tych samych kryteriów są już niedopuszczalne, a z kolei z art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wynika, że samo wyczerpanie środków na finasowanie projektu nie może stanowić podstawy do protestu - pomimo formalnie przyznanego w ramach tego konkursu prawa do złożenia protestu na etapie negocjacji, nie byłby on w istocie możliwy do wniesienia. W ten sposób doszłoby zatem do niedopuszczalnego pozbawienia strony prawa do kontroli rozstrzygnięcia organu o wyniku konkursu w ramach procedury przed organem (protestu), a także prawa do sądu.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej podważającego prawidłowość zaaprobowania przez sąd pierwszej instancji poglądu organu o niedopuszczalności w ramach procedury konkursowej ponownej kontroli tych samych kryteriów zgłoszonych w proteście, podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z procedurą uregulowaną w przepisach art. 58 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, lecz ze szczególną sytuacją procesową, co w znaczący sposób rzutuje na wynik sprawy. Informacja o wyczerpaniu alokacji stanowiła rozstrzygnięcie, które należało zakwalifikować, biorąc pod uwagę jego skutki, jako negatywną ocenę projektu (i tak została w tej sprawie potraktowana). Organ dopuścił na tym etapie możliwość wnoszenia protestu, pouczył zresztą o tym prawie beneficjenta. Przyjął zatem, że procedura wyboru projektu nadal nie została zakończona. Kolejne wniesienie protestu potwierdziło, że nadal trwała procedura odwoławcza.
W świetle przepisów ustawy wdrożeniowej, w tym w szczególności art. 66 ust. 2, nie do zaakceptowania zatem byłoby stanowisko, że z powodu przyjętego w tej sprawie poglądu o niedopuszczalności ponownej oceny tych samych kryteriów, nie mogłoby w konsekwencji dojść do kontroli prawidłowości stwierdzenia przez organ, że "kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów nie wystarcza na sfinansowanie tego projektu". Art. 66 ustawy wdrożeniowej przewiduje możliwość kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania kwoty przewidzianej na dofinansowanie. Także w rozpoznawanej sprawie taka kontrola powinna być możliwa.
Można podzielić pogląd sądu przyjęty w zaskarżonym wyroku, że przepisy Regulaminu regulującego postępowanie konkursowe w tej sprawie w sposób klarowny określają sekwencję postępowania Instytucji Zarządzającej, wprowadzając trzy kolejne etapy: ocena formalna, ocena merytoryczna, negocjacje. Nie można jednak zaakceptować przyjętego w sprawie poglądu o niedopuszczalności oceniania ponownie tych samych kryteriów oceny merytorycznej, bowiem prowadziłoby to – w konsekwencji obowiązku stosowania art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej - do wyeliminowania możliwości kontroli okoliczności wyczerpania alokacji środków. W rozstrzyganej sprawie sąd pierwszej instancji takiej kontroli nie dokonał. Podkreślić trzeba, że gdyby organ pozostawił wniesiony w tej sprawie protest bez rozpatrzenia, to takie rozstrzygnięcie podlegałoby kontroli sądu (na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1). W ramach tej kontroli sąd miałby możliwość realnej oceny, czy w sprawie miało miejsce zgodne z prawem wyczerpanie środków.
Podstawy do uznania, że przesłanka wyczerpania środków na dofinansowanie rzeczywiście w tej sprawie nastąpiła, nie daje proste stwierdzenie przez sąd, że skarżący nie uzyskał dofinansowania z powodu braku środków, ani lakoniczne wyjaśnienie organu, zawarte w informacji o negatywnej ocenie projektu z [...] sierpnia 2019 r., że przesłanką tej oceny było wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs.
Skarżący kasacyjnie trafnie przy tym zauważa niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające przede wszystkim na ograniczeniu się do powtórzenia argumentacji organu, co jednak nie mogło stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego - naruszenia przez WSA w Olsztynie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż kwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia sądu oraz niewystarczającego uzasadnienia przyjętego przez sąd stanowiska (brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7, art. 78 Konstytucji oraz art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w z w. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt i-iii rozporządzenia nr 1303/2013), nie jest możliwe na podstawie wskazanego wzorca - art. 141 § 4 p.p.s.a.
Powyżej przedstawionej oceny o niezgodności z prawem kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia organu nie zmienia też podniesiona przez organ okoliczność, że skoro od każdego etapu oceny konkursowej przysługuje odrębny środek prawny w postaci protestu (osobny protest od oceny merytorycznej i osobny od negocjacji), to skarżąca miała w rozpoznawanej sprawie, na jej kolejnym etapie, prawo do złożenia protestu jedynie w zakresie kryteriów dotyczących negocjacji. Zauważyć jednak trzeba, że w okolicznościach sprawy w ogóle nie doszło do negocjacji, a to przesądza o tym, że nie było możliwe sformułowanie w proteście jakichkolwiek zarzutów dotyczących negocjacji.
Należy zresztą wskazać, że stanowisko organu prezentowane w tej sprawie jest niekonsekwentne, organ bowiem sam sobie przeczy. Najpierw organ wywodzi, że każdy z kolejnych etapów procedury konkursowej przewiduje odrębne środki zaskarżenia i że zarzuty podnoszone na poszczególnych etapach muszą odnosić się tylko do danego etapu, potem zaś jednak zdaje się wprowadzać od tego wyjątek skoro wskazuje, że na etapie negocjacji, będącym ostatnim etapem procedury konkursowej, następującym po etapie oceny formalnej i etapie oceny merytorycznej, "skarżąca miała prawo wnieść protest, w którym podnosiłaby zarzuty dotyczące kryteriów obowiązujących na etapie negocjacji oraz zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny" (str. [...] odpowiedzi na skargę kasacyjną). Na ostatnim etapie procedury konkursowej organ dopuszcza zatem możliwość podnoszenia zarzutów z etapu pierwszego i trzeciego, wykluczając tylko zarzuty merytoryczne, czyli etap drugi.
Organ przeczy sobie także we wnioskach sformułowanych na podstawie twierdzenia, że w tej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy kwota nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania (art. 53 ust. 2 pkt 2), a nie z sytuacją, gdy kwota ta na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana (art. 66 ust. 2). Organ formułuje bowiem twierdzenie, że w przypadku, gdy kwota w konkursie nie wystarcza na dofinansowanie, czyli w sytuacji z art. 53 ust. 2 pkt 2 "IZ powinna niezwłocznie poinformować wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu z uwagi na brak środków w konkursie, celem umożliwienia mu złożenia protestu, a przez to starania się o uzyskanie wyższej punktacji premiującej dofinansowanie tego projektu" (str. [...] odpowiedzi na skargę kasacyjną). A zatem organ potwierdza, że na tym etapie dokonywana ma być ocena merytoryczna wysokości punktacji, choć równocześnie przecież prawa do podnoszenia zarzutów przeciwko punktacji za poszczególne kryteria na tym etapie skarżącemu odmawia.
Mając zatem powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w znacznej części zasadne. W tej sprawie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 65 i art. 66 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. obowiązku przejrzystego, rzetelnego, bezstronnego i równego prowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, gdyż nieprecyzyjne regulacje Regulaminu, wadliwie zinterpretowane przez organ w tej sprawie (co następnie zaakceptował sąd), doprowadziły do bezpodstawnego ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do wniesienia protestu od negatywnej oceny projektu, prowadząc w konsekwencji do niedopuszczalnego wyłączenia możliwości kontroli wyczerpania środków na finansowanie projektu. Wykładnia zastosowana przez organ i zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji prowadzi do obejścia przepisów umożliwiających kontrolę rozstrzygnięcia odmownego spowodowanego wyczerpaniem środków na dofinansowanie projektu.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej i uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a – na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego była przeprowadzona w sposób naruszający prawo i to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego powinien uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną i wykazać zasadność przyczyny negatywnej oceny projektu na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie spornego w tej sprawie projektu do dofinasowania. Rozstrzygnięcie kierowane do strony winno wyjaśnić w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji, pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania.