Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 694/19 oddalił sprzeciw A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] września 2019r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu z [...] marca 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W dniu [...] maja 2018r. do Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu wpłynął wniosek Spółki o przyznanie płatności na 2018r. – m.in. jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych, płatności do bydła oraz płatności do krów.
Decyzją z [...] maja 2019r. organ I instancji przyznał Spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018r. z tytułu: - JPO – w wysokości 375.998,97 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 17.127,36 zł, - płatności na zazielenienie – w wysokości 252.347,30 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 11.494,84 zł, - płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) – w wysokości 4.596,88 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 209,39 zł, - płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych – w wysokości 226.257,41 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 10.306,39 zł, - płatności do bydła – w wysokości 5.605,47 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 255,33 zł, - płatności do krów – w wysokości 7.148,38 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 325,62 zł. Nadto organ przyznał stronie kwotę 11.812,15 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
Pomniejszenia powyższe nastąpiły ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz współczynnika korygującego. W dniu [...] stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynął bowiem protokół z czynności kontrolnych w siedzibie stada (kontrola wykonana przez Powiatowego Inspektora Weterynarii w Elblągu [...] grudnia 2018 r.), z którego wynika, że strona dopuściła się zaniedbania – nie zgłosiła faktu przewozu bydła z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia. Powyższe stanowi naruszenie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ.
Od opisanej decyzji Spółka wniosła odwołanie. Wskazała, że po jej stronie brak jest winy, gdyż to kupujący dokonał niepoprawnego oznaczenia stada, z którego nabył od Spółki dwie sztuki bydła.
W motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że odwołanie Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie nastąpiło z innych przyczyn. Organ powołał treść art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz wskazał na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ I instancji powinien ponownie zweryfikować poprawność ustalonych powierzchni oraz argumentację uzasadniającą poprawność stwierdzonych powierzchni. Organ zaznaczył, że Agencja przesyła rolnikom lub udostępnia na stronie internetowej ARiMR wstępnie wypełniony formularz wniosku, materiał graficzny oraz informację dotyczącą maksymalnego obszaru kwalifikowalnego. W Polsce wymiana (aktualizacja) ortofotomapy dokonywana jest co trzy lata. Rolnik składając wniosek poprawia wstępnie zadrukowany formularz, jeżeli należy wprowadzić poprawki lub jakakolwiek inna informacja podana na formularzu jest błędna.
Płatności do powierzchni upraw są przyznawane do powierzchni nie większej niż maksymalny obszar kwalifikowalny. W danym roku w trakcie kontroli administracyjnej system sprawdza, czy powierzchnie deklarowane na danej działce ewidencyjnej nie przekraczają maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego dla tej działki. Uwzględniane są też wyniki z ewentualnej kontroli na miejscu. Dane z ortofotomapy wykonanej w roku składania wniosków nie są uwzględniane w kontroli wniosku w danej kampanii, dlatego też po jej zakończeniu dokonywana jest wsteczna ocena powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności. Jeżeli po aktualizacji ortofotomapy zostaną stwierdzone przypadki zmniejszenia powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, należy dokonać oceny przyczyn tego zmniejszenia. Zmniejszenie może być spowodowane zmianą pola zagospodarowania lub zmianą granic odniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając sprzeciw wskazał, że nie jest on zasadny, bowiem zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. a organ I instancji nie zweryfikował poprawności powierzchni gruntów uprawnionych do płatności. Organ I instancji naruszył przepisy postępowania. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że organ podatkowy pierwszej instancji nie dokonał, w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy.
Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że organ II instancji uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu z dnia [...] marca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji podczas, gdy uchylona decyzja zawierała naruszenia przepisów prawa materialnego, a naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji nie uniemożliwiały dokonania zmiany decyzji przez organ II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym zamiast orzeczenia o charakterze reformatoryjnym rozstrzygającym ostatecznie o uprawnieniach skarżącego.
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz.1312, dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji przez organ II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji było zasadne, ze względu na konieczność zastosowania zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez organ I instancji, podczas gdy w postępowaniach dotyczących przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego nie znajdują zastosowanie przepisy dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego i gromadzenia materiału dowodowego z kodeksu postępowania administracyjnego, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na skarżącej, a zatem organ II instancji mógł samodzielnie uzupełnić wskazany materiał dowodowy, co - zważywszy na to, że uchylona decyzja zawierała naruszenia przepisów prawa materialnego, a naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji nie uniemożliwiały dokonania zmiany decyzji przez organ II instancji - skutkowało nieprawidłowym wydaniem przez organ II instancji orzeczenia o charakterze kasatoryjnym zamiast orzeczenia o charakterze reformatoryjnym rozstrzygającym ostatecznie o uprawnieniach Skarżącego.
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd I instancji, ze organ II instancji nie był w stanie uzupełnić postępowanie dowodowe w wymaganym przez niego zakresie, podczas gdy w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach postępowanie dowodowe nie wymaga od organu prowadzącego podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy, a ciężar udowodnienia faktów spożywa na wnioskodawcy, co - zważywszy na to, że uchylona decyzja zawierała naruszenia przepisów prawa materialnego, a naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji nie uniemożliwiały dokonania zmiany decyzji przez organ II instancji - skutkowało nieprawidłowym wydaniem przez organ II instancji orzeczenia o charakterze kasatoryjnym zamiast orzeczenia o charakterze reformatoryjnym rozstrzygającym ostatecznie o uprawnieniach skarżącego.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sadu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z art. 182 § 3 wynika, że w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze kasacyjnej wnosząca sprzeciw Spółka postawiła zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej uzależniona jest zatem od wykazania przez stronę, że gdyby nie doszło do zarzucanego uchybienia przepisom postępowania, to mogłoby zapaść orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego o innej treści niż zaskarżone.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e p.p.s.a.). Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W istocie skarga kasacyjna powiela zarzuty podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Konieczność ponownego zweryfikowania poprawności powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez Spółkę we wniosku o płatność była zasadna. Organ wbrew twierdzeniem Spółki miał i ma obowiązek zweryfikować zadeklarowane przez beneficjenta powierzchnie. Dopiero ustalenie prawidłowego stanu faktycznego może stanowić podstawę do wydania prawidłowej decyzji.
Przedstawiona argumentacja w skardze kasacyjnej stanowi w istocie nieuprawnioną polemikę tak ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego, wskazując jedynie ogólnikowo na możliwość przeprowadzenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania odwoławczego, a także odwołując się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Żądanie Spółki całkowicie pomija jednak to, że organ odwoławczy wobec podważenia wartości dowodowej całości zgromadzonych przez organ I instancji materiałów dowodowych, nie dysponował wystarczającym dowodem, który pozwalałby na rozstrzygnięcie sprawy. Z tego też powodu uzupełnienie materiału dowodowego, które sprowadzałoby się faktycznie do przeprowadzenia postępowania jedynie przed organem odwoławczym, prowadziłoby do realnego naruszenia wymienionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Końcowo podzielić również należało argumentację Sądu pierwszej instancji, iż "za oczywiste uznać należy, że organ odwoławczy może ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle przeprowadził postępowanie rozpoznawcze, tj. postępowanie wyjaśniające.
Brak rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, w świetle przedstawionego powyżej rozumienia zasady dwuinstancyjności, zamyka więc możliwość rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, ograniczając jego właściwość do kompetencji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać wówczas, gdy aktualizują się określone tym przepisem przesłanki, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że organ I instancji nie zweryfikował poprawności powierzchni gruntów uprawnionych do płatności.
Zgodnie natomiast z art. 8 ust.1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolita płatność obszarowa, płatność na zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności obszarowe związane do powierzchni gruntów, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
- 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art.32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami",
- 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności,
- 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha,
- 4) nie większej jednak niż maksymalny obszar, o którym mowa w art.5 ust.2 lit.a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Tym samym poprawne ustalenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez skarżącą do wnioskowanych płatności i zweryfikowanie danych wskazanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności stanowi podstawowe ustalenie stanu faktycznego. Nie można podzielić twierdzeń skarżącej, że ustalenia w zakresie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru zadeklarowanych działek są mało istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Płatności nie mogą zostać przyznane do obszarów, które się do tych płatności nie kwalifikują.
Uwzględniając powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, że brak ustaleń faktycznych organu I instancji w zakresie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatności nie mógł zostać uzupełniony na podstawie art.136 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie weryfikował bowiem powierzchni działek zgłoszonych do płatności. Wskazanie i wyjaśnienie tych okoliczności jest natomiast konieczne, żeby ustalić, czy powierzchnie te nie przekraczają maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego dla danej działki ewidencyjnej. To z kolei ma bezpośrednie znaczenie dla wysokości przyznanych płatności."
Sąd pierwszej instancji podzielił właściwie stanowisko organu II instancji, że organ podatkowy pierwszej instancji nie dokonał, w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Braki oraz błędy tego postępowania skutkowały stwierdzeniem, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że w pierwszej kolejności organ I instancji winien zweryfikować maksymalny kwalifikowany obszar działek ewidencyjnych zadeklarowanych do płatności. Następnie organ I instancji powinien wydać decyzję, która będzie odpowiadała wymogom przepisu art. 107 k.p.a.
Konkludując podkreślenia wymaga, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 444-445). W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.
Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji.
W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddala sprzeciw (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727).
W skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut kwestionujący ocenę WSA w zakresie istnienia w tej sprawie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.