Uzasadnienie
- 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., o sygn. akt V SA/Wa 827/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Województwa [...] (dalej jako: "Województwo", "Strona" lub "Skarżący") na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
- 2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Województwo, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., a konkretyzując poprzez naruszenie:
- a) art. 168 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p.") w związku z art. 10a ust. 1, 2, i 6 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1065 ze zm. – dalej w skrócie: "u.u.ś.p.UE") poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi od decyzji Ministra Finansów z dnia z dnia 12 lutego 2018 r. orzekającej w sprawie zwrotu kwoty 1.149,97 zł wraz z odsetkami, będącej dotacją celową pobraną w nadmiernej wysokości z budżetu państwa na realizację operacji "[...] regulacja rzeki [...]", gdy tymczasem cel, dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany;
- b) art. 10a ust. 6 u.u.ś.p.UE w związku z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu środków w wysokości niezrefundowanej z wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczonych na realizację jej zadań własnych, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki, w sytuacji, gdy jednostka dokonała wydatku niezbędnego na realizację zadania z zakresu administracji rządowej, a brak refundacji wynikał z decyzji właściwego organu;
- c) art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie w niniejszej sprawie, iż dotacja celowa udzielona z budżetu państwa została pobrana w nadmiernej wysokości w sytuacji, w której ustalono, że sporna kwota wydatku powinna podlegać refundacji jako koszt kwalifikowany w ramach operacji "[...] regulacja rzeki [...]";
- d) art. 72 ust. 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze. zm. - dalej w skrócie: "Prawo wodne") poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że niewykazanie we wniosku wydatków, które powinny podlegać refundacji jest nieprawidłowością, która obciąża wnioskodawcę (w efekcie jednostkę samorządu terytorialnego), podczas gdy rozstrzygnięcie w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych podejmuje, w drodze decyzji, marszałek województwa w uzgodnieniu z wojewodą;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretyzując poprzez naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia z dnia 12 lutego 2018 r. orzekającej w sprawie zwrotu kwoty 1.149,97 zł wraz z odsetkami, będącej dotacją celową pobraną w nadmiernej wysokości z budżetu państwa na realizację operacji "[...] regulacja rzeki [...]", z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako zasadna na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. winna być uwzględniona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wydatki przeznaczone na nabycie gruntów na podstawie decyzji wywłaszczeniowych obiektywnie stanowią koszt kwalifikowany w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, choć faktycznie sporne wydatki nie zostały objęte ostatecznym wnioskiem. Skarżące Województwo nie zgadza się, że dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna. Przyczyna nieuzyskania refundacji leżała po stronie organu rozpatrującego wniosek o płatność, a nie po stronie Skarżącego. Refundacji wydatku związanego z wywłaszczeniem nieruchomości, nie było, gdyż Strona - zasugerowała się wezwaniem organu z dnia 6 lutego 2013 r. – i sama wyeliminowała spory wydatek.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, jeśli istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Strony kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.2. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach pisma wyjaśniono, że niewskazanie spornego wydatku we wniosku, który mógł być w nim ujęty i podlegać refundacji jest nieprawidłowością, która obciąża Stronę. Błąd Województwa polegał na nieprawidłowym uznaniu spornego wydatku za niekwalifikowany. Minister Finansów podkreślił jednak, że nie neguje możliwości pokrycia spornego wydatku ze środków budżetu państwa, przy czym zwrócił uwagę na konieczność innego ujęcia go w kwalifikacji budżetowej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
- 3. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 P.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a.).
Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym co istotne, jej autor nie wskazał na uchybienie art. 153 P.p.s.a., który legł u podstaw zaskarżonego wyroku.
3.1. Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Powyższa regulacja miała kluczowe znaczenie na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra Finansów, zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia 12 lutego 2018 r., jak również dla WSA w Warszawie, który przy badaniu zgodności z prawem powyższej decyzji był związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. akt II GSK 600/17, oddającego skargę kasacyjną Ministra Rozwoju i Finansów. NSA podzielił bowiem stanowisko WSA w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 11 października 2016 r., o sygn. akt V SA/Wa 3836/15, o braku przedstawienia w zaskarżonej decyzji własnej oceny organu odwoławczego co do kwalifikowalności spornego wydatku, przy jednoczesnej konieczności poczynienia ustaleń co do wpływu, jaki miało pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 6 lutego 2013 r. na brak otrzymania refundacji. Wobec powyższego rolą Sądu pierwszej instancji na obecnym etapie postępowania było zbadanie, czy organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosował ocenę prawną i zrealizował wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA i WSA w Warszawie. Z tej perspektywy brak w skardze kasacyjnej zarzutu uchybienia art. 153 P.p.s.a. uniemożliwia w istocie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w składzie orzekającym, pełnej kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Innymi słowy na obecnym etapie postępowania Sąd odwoławczy, będąc również związany dyspozycją z art. 153 P.p.s.a. oraz granicami skargi, w której nie powołano powyższej regulacji, nie ma prawnych, ani faktycznych podstaw do zbadania czy Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy zastosowały się do wyrażonej wcześniej w wyroku WSA i NSA oceny prawnej i zrealizowały wskazania co do sposób postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy.
Analiza wiążącego w niniejszej sprawie orzeczenia NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. akt II GSK 600/17, wskazuje, że Sąd odwoławczy aprobując poprzedni wyrok WSA we Warszawie z dnia 11 października 2016 r., o sygn. akt V SA/Wa 3836/15, poparł jego stanowisko w sprawie i opisał w jakim kierunku winno być przeprowadzone postępowanie, wskazując na konieczność poczynienia ustaleń co do wpływu, jaki miało pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 6 lutego 2013 r. na brak otrzymania refundacji. Na mocy art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a., zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, jak i Sąd pierwszej instancji były związane wykładnią prawa dokonaną przez NSA we wspomnianym orzeczeniu z dnia 8 czerwca 2017 r. Województwo w skardze kasacyjnej nie zakwestionowało zakresu zastosowania się przez WSA do powyższego orzeczenia i zaniechało sformułowania zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w koniecznym zakresie.
Jednocześnie Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennych ustaleń faktycznych, bądź błędnej oceny, niż wynika to z wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. akt II GSK 600/17.
3.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, po wykonaniu przez organ odwoławczy zaleceń Sądu pierwszej instancji, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., o sygn. akt V SA/Wa 3836/15, możliwe było kwestionowanie subsumpcji określonego stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, jedynie przy powołaniu w skardze kasacyjnej obrazy art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Brak takiego zarzutu w konsekwencji uniemożliwia rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących obrazy prawa materialnego (tj. art. 10a ust. 6 u.u.ś.p.UE, art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 72 ust. 2 i 3 Prawa wodnego). Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ponownego kwestionowania oceny, dokonanej przez organ odwoławczy, pisma z dnia 6 lutego 2013 r., pomijając właściwie istotę wskazań wynikających z wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. akt II GSK 600/17 i poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., o sygn. akt V SA/Wa 3836/15. Istnienie w przedmiotowej sprawie powyższych orzeczeń NSA i WSA w Warszawie, a w szczególności ich wiążąca rola umknęła uwadze autora skargi kasacyjnej przy formułowaniu jej podstaw.
Jak wspomniano skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika należy zatem oczekiwać, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis proceduralny, jaki miał naruszyć sąd administracyjny, którego orzeczenie jest poddawane kontroli kasacyjnej. Zarówno ze wspomnianego już art. 183 § 1, jak i z dyspozycji art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej (brak art. 153 P.p.s.a.) lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd pierwszej instancji, czy działające w sprawie organy. Zaznaczyć należy, że Sąd odwoławczy nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.
3.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej poza powołaniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. nie wskazał żadnych przepisów proceduralnych (K.p.a.) i nie wykazał istotnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy, co czyni ten zarzut nieuprawnionym. Dla wykazania owego wpływu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istoty wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Wskazane w skardze kasacyjnej regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.
3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
M. Bejgerowska H. Wach P. Pietrasz