Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 446/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 633/18 oddalił skargę G. D. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lutego 2018 r., nr BON.III.5222.315.6.2017.MRA, w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 25a ust.11 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), polegające na nieprzeprowadzeniu kontroli przez organ przed wydaniem decyzji nakazującej zwrot dofinansowania;
2. art. 49e ust. 1 wyżej powołanej ustawy, polegające na niewłaściwej interpretacji przepisu w części dotyczącej zwrotu dofinansowanie wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem, gdy w rzeczywistości środki były przekazane pracownikowi niepełnosprawnemu;
3. art. 409 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: k.c.) polegające na odmowie zastosowania tego przepisu;
4. art. 5 k.c. polegające na wykorzystaniu przez organ prawa do zwrotu dofinansowania wbrew zasadom współżycia społecznego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na niezastosowaniu przez Sąd i wcześniej organy prowadzące postępowanie wskazanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego w wyniku czego została złamana zasada praworządności obowiązująca w procedurze postępowania;
2. art. 8 k.p.a. polegające na złamaniu zasady zaufania strony do organu władzy publicznej, wyrażającego się na zajmowaniu dwóch odmiennych stanowisk w ocenie prawa do dofinansowania na podstawie tego samego materiału dowodowego;
3. art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego, który to fakt miał bezpośredni wpływ na przyjęcie, iż skarżący nie jest pracownikiem niepełnosprawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Jako pierwsze rozpoznano łącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej (naruszenie art. 6 k.p.a.), a także naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit. c) i d) petitum tej skargi (naruszenie art. 409 i art. 5 k.c.), jako że pozostają one ze sobą w bezpośrednim związku – co wynika wprost z ich sformułowania oraz uzasadnienia w tym przedmiocie.

Nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 6 k.p.a. w niezastosowaniu w sprawie przepisów art. 409 i art. 5 k.c. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przede wszystkim, iż Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a więc nie mógł wprost stosować (bądź niestosować) wskazanych przepisów. Niezależnie jednak od tej kwestii wskazania wymaga, że WSA prawidłowo uznał, że sprawa ma charakter administracyjnoprawny, a zatem podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 409 k.c. jest nietrafny.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nieunormowanych przepisami tejże ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Wobec takiego sformułowania oczywiste jest, że stosowanie danego aktu spośród tych, do których odsyła przywołany przepis ustawy o rehabilitacji (tj. bądź k.p.a., bądź k.c., bądź k.p.) uzależniony jest od rodzaju oraz charakteru prawnego danej kwestii nieunormowanej w tejże ustawie. Odnosząc to ustalenie do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż brak jest zakazu stosowania w sprawach administracyjnych przepisów prawa cywilnego oraz że wynagrodzenie (za pracę) "opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego", NSA stwierdza, że są one chybione w kontrolowanym zakresie. Należy bowiem mieć na względzie, że: po pierwsze – zwrot dofinansowania udzielonego przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest niewątpliwie sprawą administracyjną; po drugie – sporna w sprawie kwestia istnienia umowy o pracę z pracownikiem niepełnosprawnym jest zagadnieniem prawa pracy. A zatem przedmiot sporu w sprawie nie obejmował takiego zakresu, w których miałyby zastosowanie przepisy k.c. W kontekście tego ustalenia oczywista pozostaje nietrafność omówionych zarzutów.

Wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, na co zwrócono uwagę wcześniej, na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż nie został uzasadniony.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Za jego pomocą skarżący kasacyjnie próbuje podważyć ustalony stan faktyczny, zgodnie z którym skarżący prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą nie mógł być jednocześnie swoim pracownikiem (niepełnosprawnym, na którego przysługiwało dofinansowanie), powołując się na stosunek pracy łączący go ze starostwem powiatowym. Merytorycznie nie mogło to przynieść oczekiwanego rezultatu, bowiem rozpoznawana sprawa dotyczyła zwrotu dofinansowania pobranego przez skarżącego kasacyjnie wykazywanego jako pracodawca z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego (którym miał być także sam skarżący kasacyjnie). Kwestia zatem, że skarżący pozostaje w stosunku pracy z pracodawcą, którego nie dotyczyło postępowanie, nie może mieć wpływu na ustalenie okoliczności iż skarżący kasacyjnie nie mógł być swoim własnym pracownikiem. Z punktu widzenia formalnego zarzut zaś jest chybiony, ponieważ sprawa zatrudnienia skarżącego w starostwie powiatowym nie była podnoszona ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w toku kontroli Sądu I instancji, a dodatkowo skarżący kasacyjnie nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które dotyczyłoby rozpoznania sprawy przez WSA.

Wobec niepodważenia stanu faktycznego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Skądinąd treść uzasadnienia w tym zakresie nie koreluje z wyartykułowanym w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej zarzutem.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji. Skarżący kasacyjnie w jego ramach wskazuje, że przepis ten "stanowi jednoznacznie, iż organ może wydać decyzję po przeprowadzeniu kontroli", a organ nie może pozbawiać kontrolowanego przyznanych mu uprawnień (w tym prawa do obrony). Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że pełna treść powołanego przepisu stanowi iż: "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje:

1. decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości;
2. decyzję o wstrzymaniu dofinansowania do czasu zwrotu wypłaconego dofinansowania; decyzja podlega wykonaniu z dniem wydania."

W kontekście powyższego twierdzenia skarżącego kasacyjnie są pozbawione podstaw. Z akt sprawy wynika bowiem, że Prezes Funduszu stwierdził nieprawidłowości w oparciu o analizę zgromadzonych dokumentów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).