Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi L M (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S (dalej: Dyrektor) z [..] maja 2019 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K (organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku L M (dalej: zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego z 16 listopada 2015 r. wystawionego przez P PS.A. Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej (wierzyciel), obejmującego należności z tytułu [..] za okres od stycznia do sierpnia 2015 r.
Zawiadomieniem z 25 lutego 2016 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wynagrodzenia zobowiązanego, natomiast odpis tego tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu zobowiązany otrzymał 1 marca 2016 r.
Zobowiązany pismem z 7 marca 2016 r., na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), zgłosił do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym ze względu na niedochowanie przez wierzyciela obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, tj. niepowiadomienie użytkownika odbiorników RTV o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego, czym naruszono przepisy tego rozporządzenia.
Ponadto podniósł, że pozycja 2 części G tytułu wykonawczego (data nadania klauzuli) pozostawiona została bez wypełnienia, a to oznacza, że klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji nie została nadana. Zobowiązany zawnioskował o zawieszenie wszczętego postępowania egzekucyjnego oraz jego umorzenie po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.
Postanowieniem z [..] marca 2016 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K zawiesił postępowanie egzekucyjne, stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a.
Jednocześnie zawiadomieniem z [...] marca 2016 r. organ ten uchylił dokonane zajęcie egzekucyjne.
Następnie organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów. Wierzyciel po przeprowadzonej analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, postanowieniem z 29 sierpnia 2016 r. uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione.
Na powyższe rozstrzygnięcie zobowiązany złożył zażalenie. Następnie w wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z 30 listopada 2017 r. wierzyciel utrzymał w mocy wcześniejsze swoje rozstrzygnięcie.
Po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K, w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a., wydał postanowienie z 9 lutego 2018 r., w którym orzekł o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego.
Dyrektor postanowieniem z [..] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Na powyższe rozstrzygnięcie zobowiązany złożył skargę do WSA w Szczecinie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 425/18, WSA uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [..] kwietnia 2018 r. Sąd wskazał, że "z akt sprawy przedstawionych Sądowi nie wynikało, aby skarżący został zawiadomiony w 2007 lub 2008 r. o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego, choć wierzyciel wskazuje na taki fakt". Sąd nie mógł zatem zweryfikować tej okoliczności. Skoro obowiązek wnoszenia opłat został powiązany z obowiązkiem rejestracji, a następnie nadania numeru identyfikacyjnego – to rolą organów było wykazanie tego faktu w sposób niebudzący wątpliwości.
Wykonując to wskazanie, organ II instancji zwrócił się do wierzyciela o uzupełnienie materiału dowodowego. Wierzyciel przesłał: potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię postanowienia wierzyciela z dnia [..] sierpnia 2016 r. wraz z załącznikami, tj. duplikatem zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników radiofonicznych/telewizyjnych z 24 lipca 2008 r. oraz potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopią dowodu wpłaty z 3 listopada 2008 r.
Postanowieniem z [..] maja 2019 r. Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K z [...] lutego 2018 r.
WSA w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd wskazał, że organ odwoławczy uzupełnił akta sprawy o dokumenty wierzyciela mające potwierdzać jego stanowisko o zawiadomieniu skarżącego o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego. W zaskarżonym postanowieniu (wydanym po ww. uzupełnieniu akt sprawy) organ prawidłowo stwierdził, że skoro wierzyciel uznał zarzut nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., za nieuzasadniony, to organ egzekucyjny nie mógł orzec odmiennie od rozstrzygnięcia wierzyciela zawartego w ostatecznym postanowieniu.
Również organ odwoławczy nie jest uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wyrażonego przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1–5 i 7 u.p.e.a. jest bowiem wiążące także dla organu odwoławczego, sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną.
W ocenie Sądu, fakt dokonania wpłaty na załączonym do zawiadomienia blankiecie wpłaty indywidualnie oznaczonym (m.in. imieniem i nazwiskiem Skarżącego) pozwala na stwierdzenie, że Skarżący w przewidzianym przez prawo terminie otrzymał przedmiotowe zawiadomienie.
Sąd podał, że brak jest podstaw do uwzględnienia nowego, podniesionego w skardze, zarzutu dotyczącego niespełniania przez zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego wymogu własnoręczności podpisu. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym została w sposób istotny sformalizowana, w szczególności poprzez ustanowienie siedmiodniowego terminu do zgłoszenia zarzutu. Termin ten ma charakter materialny i nie ma możliwości rozpoznania zarzutu zgłoszonego po tym terminie. Tym bardziej więc Sąd nie jest uprawniony do rozpoznania zarzutu zgłoszonego dopiero w postępowaniu sądowym, bo stanowiłoby to istotne naruszenie tego terminu i zasad jego rozpoznawania.
Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut wadliwości tytułu wykonawczego z uwagi na brak daty nadania klauzuli o jego skierowaniu do egzekucji.
Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera min. klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (pkt 10).
Skoro z woli ustawodawcy tytuł wykonawczy musi zawierać klauzulę o skierowaniu do egzekucji, a wzór tytułu wykonawczego jest wiążący nie tylko dla wierzyciela, ale i dla organu egzekucyjnego, dlatego uznać należy, że brak określonego we wzorze wymaganego elementu formalnego powoduje, że taki tytuł jest wadliwy, a więc nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Prowadzenie egzekucji administracyjnej możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy, co dotyczy także nadania klauzuli. Brak formalny polegający na niewypełnieniu pozycji 2. w części G tytułu wykonawczego (data nadania klauzuli) prowadzi więc do stwierdzenia, że klauzula o skierowaniu do egzekucji nie została tytułowi wykonawczemu prawidłowo nadana.
Prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie takiego wadliwego tytułu wykonawczego narusza nie tylko ww. przepisy u.p.e.a. ale stanowi też naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
W ocenie Sądu I instancji brak daty nadania klauzuli nie oznacza istotnej wady tytułu wykonawczego i w żaden sposób nie przekłada się na prawidłowość przeprowadzenia czynności egzekucyjnych, nie ma znaczenia dla legalności prowadzenia egzekucji, a tym samym błąd ten nie miał wpływu na przebieg i wynik sprawy. Brak daty nadania klauzuli przez organ egzekucyjny stanowi wadę formalną tytułu wykonawczego, a więc tytuł ten nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Dyrektor zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- 1) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 i § 2, art. 27 § 1 pkt 10, art. 33 § 1 pkt 10 i art. 34 § 4 u.p.e.a wskutek uznania, że niezbędnym elementem klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, który wpływa na dopuszczalność egzekucji jest dodatkowo zamieszczenie daty nadania klauzuli, bowiem brak tego elementu oznacza, że klauzula o skierowaniu do egzekucji nie została tytułowi wykonawczemu nadana, co nastąpiło, mimo że wymóg taki nie wynika z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., zaś wskazany element jest przewidziany nie przepisem ustawy, lecz wyłącznie wzorem tytułu wykonawczego ustanowionym w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. poz. 650), a nadto o ważności klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji świadczy podpis osoby upoważnionej, a nie data jej nadania czy też pieczątka nagłówkowa organu egzekucyjnego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 10 i art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) w zw. z art.18 u.p.e.a., w następstwie nieuprawnionego przyjęcia, że brak jest podstaw prawnych do dokonywania oceny wagi (istotności) nieprawidłowości tytułu wykonawczego, która wystąpiła w spornej sprawie, gdyż wiąże się ona z naruszeniem nie tylko przepisów u.p.e.a., ale stanowi też naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co miało miejsce, pomimo że, jak wykazał to organ II instancji – brak daty nadania klauzuli nie oznacza istotnej wady tytułu wykonawczego i w żaden sposób nie przekłada się na prawidłowość przeprowadzenia czynności egzekucyjnych, umieszczenie bowiem daty nadania klauzuli stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, pozostającą bez wpływu na ważność tytułu wykonawczego, gdyż elementem koniecznym klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, nie jest data jej nadania, czy też pieczątka nagłówkowa organu egzekucyjnego, lecz podpis upoważnionej osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sad II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została tylko na naruszeniu przepisów procesowych. W ramach zarzutów Dyrektor wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 26 § 1 i § 2, art. 27 § 1 pkt 10, art. 33 § 1 pkt 10 i art. 354 § 4 u.p.e.a., polegające na wadliwym uznaniu, że niezbędnym elementem klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji jest data nadania tej klauzuli, a wymóg taki nie wynika z treści art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., a to oznacza, że taki brak nie może być traktowany jak istotna wada tytułu wykonawczego uniemożliwiająca prowadzenie czynności egzekucyjnych. Skoro nadanie klauzuli jest czynnością materialno-techniczną, to niewskazanie daty jej dokonania nie może mieć wpływu na przebieg postępowania egzekucyjnego.
Zarzuty tak ujęte w skardze kasacyjnej należy uznać za niezasadne. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że wzór tytułu wykonawczego określony został w rozporządzeniu. Dodatkowo NSA wskazuje, że postępowanie egzekucyjne należy do postępowań szczególnie sformalizowanych, bo odnosi się do stosowania przymusu państwowego. Te założenia muszą mieć decydujące znaczenie przy ocenie trafności rozpoznawanych zarzutów kasacyjnych, a więc ocenie braku daty nadania klauzuli o skierowaniu do egzekucji.
Zgodzić należy się z Dyrektorem, że data nadania klauzuli wynika z rozporządzenia w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. Jednak nie można przyjąć poglądu prezentowanego przez organ, że ten element tytułu wykonawczego wykracza poza delegację ustawową, a więc jest niezgodny z treścią art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Zatem nie zawiera wyraźnego wyłączenia w zakresie określenia daty nadania klauzuli. Skoro tak jest, to rzeczą Sądu II instancji nie jest doprecyzowywanie zakresu delegacji ustawowej, gdyż takie działanie byłoby wkroczeniem w obszar stanowienia prawa. Brak wyraźnego wyłączenia daty nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji daje podstawę do takiej wykładni art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., w której oznaczenie daty nadania klauzuli mieści się w pojęciu klauzuli jako elementu koniecznego tytułu wykonawczego.
Jest tak dlatego, że nadanie klauzuli będąc czynnością materialno-techniczną organu, jest czynnością prawnie doniosłą dla tytułu wykonawczego, a w konsekwencji dla możliwości przymusowego egzekwowania należności poddanych egzekucji administracyjnej. Data takiej czynności w sposób pewny ustala moment, w którym dopuszczalna jest egzekucja, tym samym usuwa wątpliwości co do chwili, od której możliwe staje się przymusowe analizowanie obowiązków objętych tytułem wykonawczym.
Z tych powodów Sąd II instancji nie podziela stanowiska Dyrektora, w myśl którego nieoznaczenie tej daty w tytule wykonawczym może być traktowane jako nieistotne uchybienie tytułu wykonawczego. Niezależnie od tego organy skarbowe mogą podjąć działania zmierzające do zmiany przepisów prawa w tym zakresie, jeżeli uznają, że data nadania klauzuli jest nieistotna dla skuteczności tytułu wykonawczego. Sąd II instancji nie dopatruje się racji, które przemawiałyby na rzecz takiego poglądu, zatem nie mógł uznać, że oznaczenie daty nadania klauzuli wykonalności wykracza poza zakres delegacji do określenia wzorów tytułów wykonawczych. Z tego też powodu należało rozpoznawane zarzuty uznać za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.