Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 587/17 po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Kutno z dnia 28 marca 2017 r., nr XXXVI/363/17 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków: w pkt 1 stwierdził nieważność punktu 4 zaskarżonej uchwały w zakresie tabeli nr 3 "Stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa"; w pkt 2 zasądził od Miasta Kutno na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną złożyła Rad Miasta Kutno zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370):
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 328, dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) poprzez uznanie, że przepisy te nie stanowią podstawy do zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zawierającej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, wynikające z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług,
- 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 pkt 2, pkt 20 i pkt 21 oraz art. 15 ust. 4 i art. 20 ust. 2 ustawy polegające na niezastosowaniu w/w przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w którym powinny mieć zastosowanie w celu prawidłowej wykładni przepisu art. 24 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy,
- 3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 15, § 19 i § 21 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Miasta Kutno (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego z 2016 r. poz. 2959, dalej: Reulamin), będącego aktem prawa miejscowego, polegające na niezastosowaniu w/w przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w którym powinny mieć zastosowanie,
- 4) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na zastosowaniu go w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w którym nie powinien mieć zastosowania.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Łódzkiego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Jednocześnie strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
- - wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w Łodzi w z dnia [...] lipca 2017 r. [...] na okoliczność prawidłowości kalkulacji stawki opłat za przyłączenie,
- - pismo [A.] sp. z o.o. w K. z [...] września 2017 r. [...] na okoliczność szczegółowej kalkulacji opłaty za przyłączenie do sieci zawartej w taryfie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafny uznał zarzut błędnej wykładni art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez przyjęcie, iż przepis ten nie może stanowić podstawy zatwierdzenia taryfy dla wody i ścieków zawierającej stawkę opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.
Według objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – zamieszczonego w rozdziale 5. - dotyczącym zatwierdzanie taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Z treści regulacji wynika zatem – jak trafnie wywiódł Sąd I instancji - że przepis ten dotyczy taryf zdefiniowanych w art. 2 pkt 2 ustawy, zatem dotyczących cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Powołanego przepisu nie można jednak uznać za podstawę prawną do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. Dochodząc do takiego wniosku Sąd I instancji dokonał analizy całokształtu regulacji zawartej w art. 24.
Za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 i ust. 4 ustawy oraz art. 2 pkt 2, pkt 20 i pkt 21 ustawy oraz art. 20 ust. 2 ustawy.
Należy wskazać, że art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Nadto przepis art. 15 pkt 1 tej ustawy stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Jedynie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy).
Natomiast przepis art. 15 ust 4 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie z art. 19 ust. 2 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym (pkt 2) – szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz (pkt 4) warunki przyłączania do sieci. Z przepisu art. 15 ust. 4 wynika zatem obowiązek rozpoczęcia realizacji odbioru ścieków, jeśli spełniono wydane warunki przyłączenia oraz jest to technicznie możliwe, tzn. wykonano urządzenia, którymi będzie się odbywał przesył z nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.
W ocenie NSA, przepis art. 15 ust. 4 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za wykonanie usługi przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym wypadku ukrytych w postaci opłaty za wykonanie prób technicznych przyłącza wykonanego przez odbiorcę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednolite stanowisko, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14, dostępne, [w:] CBOSA).
Odnosząc się z kolei do zarzutu wskazanego w pkt 3 tj. naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 15, § 19 i § 21 Regulaminu należy zauważyć, że Regulamin dostarczania wody stanowi akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci ani dla przedsiębiorstwa ani dla gminy, stąd też dokonanie regulacji w tym zakresie w regulaminie, będącym aktem prawa miejscowego nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, jednak Sąd nie jest nimi związany.
Dodać należy, że w skardze kasacyjnej jej autor nie sprecyzował jakie ustępy § 15, § 19 i § 21 Regulaminu zostały niewłaściwie zastosowane. Zauważyć natomiast należy, że wszystkie te przepisy są złożone, a mianowicie podzielone na ustępy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, a także jej podstaw.
Podstawy prawnej do wydania uchwały w zaskarżonej części nie stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów. Akt podustawowy nie może nakładać obowiązku normatywnego nieznajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej. Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z 19.08.2010 r., II OSK 893/10, zob.: wyrok WSA w Olsztynie z 4.01.2018 r. sygn. akt II SA/Ol 961/17).).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że Minister Budownictwa, wydając wspomniany akt wykonawczy przekroczył zakres swojego umocowania. Był on ukształtowany w art. 23, art. 25 oraz w art. 27 ust. 2 ustawy. Żaden z tych przepisów nie dawał jednak podstaw do przyjęcia, tak jak to miało miejsce w § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf, że taryfy zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Z art. 25 ustawy wynika delegacja ustawowa dla właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, z uwzględnieniem czynników wskazanych w tym przepisie.
Natomiast, w art. 27 ust. 2 ustawy nałożono na ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa powinność określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, biorąc pod uwagę wyposażenie nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe.
Ponadto w art. 23 ustawy obciążono tego samego ministra obowiązkiem określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych sposobów określania taryf, w tym, kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat (por. art. 23 ust. 1 ustawy). Jednocześnie, w ust. 2 tego przepisu, ustawodawca wskazał na czynniki, które powinny być brane pod uwagę przez ministra podczas formułowania rozporządzenia. Dokonano tego nawiązując do kryteriów wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Analiza przytoczonego przepisu ustawy wskazuje na brak podstaw do sformułowania dyspozycji ujętej przez ministra w § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf. Jednocześnie taryfy zatwierdzane na mocy uchwały organu stanowiącego gminy (przychody przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego) są determinowane przez marżę zysku, koszty zakupu wody lub koszty wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu tego podmiotu, czy przez przypisanie kosztów budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz przez średniodobową i maksymalną wielkość zużycia wody i ilość wprowadzanych ścieków.
Wobec tego jako jedna ze stawek opłat zamieszczonych w taryfie nie może być ujmowana - jako należność za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usługi.
Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że przepisy prawa tj. art. 24 ust. 1 ani art. 15 ust. 2 i 4 ustawy nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Ponadto brak jest normatywnych podstaw dla takiego działania Rady Miasta w rozporządzeniu. Skutkiem stwierdzenia braku podstawy prawnej jest prawidłowe stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały w tym zakresie.
Dodatkowo w związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wyjaśnić należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, na jaką okoliczność faktyczną wnosi o przeprowadzenie dowodów w sprawie. Jest to tym, bardziej istotne, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe i nie zarzucono wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych. Stan faktyczny jest zatem w sprawie niekwestionowany. Skoro zaś stan faktyczny jest niekwestionowany to Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać przeprowadzenia dowodów, które ze swojej istoty powinny dotyczyć stanu faktycznego, gdyż działałby poza granicami skargi kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów z przedstawionych dokumentów.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.