Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 460/19

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r., w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 537/18, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca") i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 stycznia 2018 r., nr 14/2017, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego oraz wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z UE na kolejny rok realizacji programu operacyjnego. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz innych powołanych poniżej wyroków, dostępna jest na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.

1. 1.1. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach decyzją z dnia 24 sierpnia 2017 r. odmówił Spółce zatwierdzenia:
2. - wysokości funduszu operacyjnego,
3. - wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym,
4. - wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na kolejny rok realizacji programu operacyjnego. Podstawą do wydania powyższej decyzji było ujawnienie nieprawidłowości w raporcie pokontrolnym przekazanym w dniu 12 grudnia 2016 r. Spółka w dniu 20 stycznia 2017 r. złożyła wyjaśnienia, odnosząc się do wezwania organu I instancji z dnia 12 stycznia 2017 r.

1. 1.2. Organ odwoławczy decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i powołał się na art. 64 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., s. 1, ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie 543/2011"). Przepis ten stanowi, że decyzje dotyczące programów operacyjnych i funduszy operacyjnych są podejmowane przez właściwy organ państwa członkowskiego, najpóźniej do dnia 15 grudnia roku, w którym zostały przedłożone. Jednakże, z należycie uzasadnionych przyczyn, właściwy organ państwa członkowskiego może podjąć decyzję dotyczącą programów operacyjnych i funduszy operacyjnych najpóźniej do dnia 20 stycznia po dacie przedłożenia. W decyzji zatwierdzającej można określać kwalifikowalność wydatków od dnia 1 stycznia roku następującego po dacie przedłożenia. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 programy operacyjne realizowane są w okresach rocznych, od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia. Programy operacyjne zatwierdzone najpóźniej dnia 15 grudnia realizowane są od dnia 1 stycznia następnego roku. Realizacja programów zatwierdzonych po dniu 15 grudnia może zostać odroczona o rok. W drodze odstępstwa od akapitów pierwszego i drugiego niniejszego ustępu, w przypadku gdy zastosowanie ma art. 64 ust. 2 akapit trzeci lub art. 65 ust. 3 akapit drugi, realizacja programów operacyjnych zatwierdzonych zgodnie z wymienionymi przepisami rozpoczyna się najpóźniej dnia 31 stycznia po ich zatwierdzeniu (art. 67 ust. 2 rozporządzenia 543/2011). Wobec powyższego organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ I instancji po dniu 20 stycznia 2017 r. nie mógł dokonać zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego oraz wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na rok 2017 dla Spółki. Podkreślono, że termin określony w art. 64 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 (20 stycznia) ma charakter terminu materialnego i upływ tego terminu spowodował konieczność wydania przez organ I instancji decyzji odmownej.

1. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Spółki, w opisanym na wstępie wyroku, uchylił powyższą decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 stycznia 2018 r. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że termin (20 stycznia) wskazany w art. 64 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, ma charakter terminu materialnego, a nie procesowego, jak twierdzi Spółka. Mimo to zdaniem WSA w Warszawie, skutkiem upływu tego terminu nie będzie każdorazowo wygaśnięcie uprawnienia do przyznania pomocy. Sąd pierwszej instancji powołał się na motyw 39 preambuły rozporządzenia 543/2011 i uznał, że skoro zarządzanie programami odbywa się w cyklu rocznym, to należy dopuścić, by programy przed upływem danego terminu były odraczane o rok. Podzielono stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, pomoc nie jest przyznawana w momencie zatwierdzenia programu operacyjnego, gdyż organizacja producentów, aby uzyskać pomoc unijną na ustanowiony przez nią fundusz operacyjny, jest zobowiązana w myśl art. 54 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 każdorazowo (przez kolejne 5 lat) składać do 15 września wniosek, a następnie najpóźniej do dnia 20 stycznia po roku złożenia wniosku, uzyskać pozytywną decyzję organu państwa członkowskiego dotyczącą zatwierdzenia wydatków na fundusz operacyjny na dany rok, a następnie w celu otrzymania środków finansowych złożyć wniosek o płatność. Zatwierdzenie decyzją wysokości wydatków na fundusz operacyjny na dany rok poprzedza złożenie wniosku o płatność. Bez zatwierdzonego programu operacyjnego organizacja producentów w ogóle nie mogłaby utworzyć funduszu operacyjnego przeznaczonego wyłącznie do finansowania programów operacyjnych, które były przez te organizacje zatwierdzone. Sąd pierwszej instancji za niezrozumiałe uznał nierozpoznanie merytoryczne wniosku o zatwierdzenie wysokości funduszu operacyjnego na rok 2017. Zdaniem WSA w Warszawie realizacja programów zatwierdzonych po dniu 15 grudnia może zostać odroczona o rok, a podjęcie decyzji po 20 stycznia powoduje konieczność odroczenia realizacji programów o rok, gdyż nie ma już możliwości realizacji takiego programu od dnia 1 stycznia, ani też od 31 stycznia roku następnego po złożeniu wniosku. Powołany powyżej motyw 39 preambuły rozporządzenia 543/2011, wskazuje na konieczność odroczenia realizacji programu o rok ze względu na roczne zarządzanie programami. W ocenie Sądu pierwszej instancji przeszkodą odroczenia realizacji programu o rok nie może być brak wniosku strony w tym zakresie i strona nie ma obowiązku złożenia dodatkowego wniosku o odroczenie. Tym samym organ albo winien samodzielnie odroczyć (w wypadku pozytywnego rozpoznania sprawy), albo też zwrócić się do strony o wypowiedzenie się w tym zakresie, w wypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości odnoszących się do odroczenia realizacji programu. Reasumując uznano, że organ w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni art. 64 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia 543/2011.
2. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:
3. - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
4. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 153 P.p.s a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia i wskazań co do dalszego postępowania prowadzących do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r., nr 9013.675.1.2018, o zatwierdzeniu: wysokości funduszu operacyjnego na rok 2018, wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym na rok 2018 i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z UE na rok 2018;
5. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 153 P.p.s a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia i wskazań co do dalszego postępowania prowadzących do wydania decyzji administracyjnej, która nie mogłaby być już wykonana z uwagi na upływ roku 2018;
6. - na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a., obrazy prawa materialnego, a w szczególności:
7. 1) naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 543/2011, przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że upływ terminu prawa materialnego określony w art. 64 ust. 2 akapit trzeci powyższego rozporządzenia nie powoduje wygaśnięcia uprawnienia organizacji producentów i utraty przez organ kompetencji do zatwierdzenia: wysokości funduszu operacyjnego oraz wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z UE na dany rok realizacji programu operacyjnego;
8. 2) naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 543/2011 przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że organ ma obowiązek wydania decyzji merytorycznej z odroczeniem realizacji programu operacyjnego wbrew literalnej treści art. 67 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 543/2011, która wyraźnie wskazuje na uznaniowość tego rodzaju zatwierdzenia;
9. 3) naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 543/2011 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że organ ma obowiązek wydania decyzji merytorycznej z odroczeniem realizacji programu operacyjnego pomimo, że wybór reżimu prawnego realizacji programu operacyjnego należał do organizacji producentów;
10. 4) naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 543/2011 przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że regulują one kompetencje do zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego oraz wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z UE na dany rok realizacji programu operacyjnego;
11. 5) naruszenia art. 97 lit. a) i art. 146 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 543/2011, przez błędną ich interpretację i zaniechanie zastosowania;
12. 6) naruszenia art. 64 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 543/2011, przez błędną jego interpretację i przyjęcie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu: wysokości funduszu operacyjnego oraz wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z UE, po dniu 15 grudnia 2017 r., czyli po terminie wynikającym z powyższego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

1. 2.2. Pełnomocnik Spółki nie wniósł skutecznie odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 3. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, zatem do rozpoznania pozostawały zarzuty skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., czyli naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegałyby zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie należało odstąpić od tej zasady z uwagi na to, że o wyniku sprawy decydowała ocena w oparciu o przepisy prawa materialnego.

3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu: wysokości funduszu operacyjnego oraz wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z UE na rok 2017, po dniu 20 stycznia, czyli po terminie wynikającym z art. 64 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Zdanie trzecie tego przepisu stanowi, że z należycie uzasadnionych przyczyn, właściwy organ państwa członkowskiego może podjąć decyzję dotyczącą programów operacyjnych i funduszy operacyjnych najpóźniej do dnia 20 stycznia po dacie przedłożenia. Uwzględniając powyższą regulację organ odwoławczy stanął na stanowisku, że po dniu 20 stycznia 2017 r., jako terminie granicznym, nie może dokonać zatwierdzenia Stronie wysokości środków pochodzących z Unii Europejskiej na rok 2017. Z kolei Sąd pierwszej instancji uznał, że istnieje taka możliwość i na poparcie swojego stanowiska powołał się na motyw 39 preambuły rozporządzenia 543/2011, w myśl której należy ustanowić procedury w zakresie prezentacji i zatwierdzania programów operacyjnych, w tym terminów, tak aby właściwe organy mogły dokonać odpowiedniej oceny informacji oraz aby środki i działania mogły być włączane do programów lub z nich wykluczane. Ponieważ zarządzanie programami odbywa się w cyklu rocznym, należy przewidzieć, by programy niezatwierdzone przed upływem danego terminu były odraczane o rok.

Kluczowe na gruncie niniejszej sprawy jest ustalenie, czy motyw 39 preambuły rozporządzenia 543/2011 może mieć odniesienie do art. 64 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. O ile bowiem w tym ostatnim przepisie chodzi o programy operacyjne już zatwierdzone, o tyle motyw 39 preambuły (zdanie trzecie) rozporządzenia 543/2011, stanowi wprost, że możliwość odroczenia o rok istnieje odnośnie programów niezatwierdzonych. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Spółka wniosła o zatwierdzenie środków pochodzących z UE na kolejny rok realizacji programu operacyjnego, czyli uprzednio zatwierdzonego. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym na gruncie niniejszej sprawy, mimo, że zarządzanie programami odbywa się w cyklu rocznym, nie ma możliwości, aby przedmiotowy program operacyjny za rok 2017 został odroczony o rok, jak uznał Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego za zasadne uznać należało zarzuty skargi kascayjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, czyli przepisów rozporządzenia 543/2011.

3.2. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywodów Sądu pierwszej instancji, który z jednej strony twierdzi, że organ odwoławczy ma rację, iż z uwagi na upływ terminu materialnego (20 stycznia), wynikającego z art. 64 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, organ nie może skutecznie zatwierdzić wysokości środków pochodzących z UE na dany rok (2017 r.), gdyż upływ tego terminu powoduje utratę przysługującej organowi kompetencji w sprawie i możliwości zatwierdzenia wysokości tych środków na kolejny rok. Podczas, gdy w kolejnej części uzasadnienia WSA w Warszawie sformułował stanowisko, że "brak możliwości zatwierdzenia wniosku o zatwierdzenie wysokości funduszu operacyjnego na rok 2017, nie powoduje, że po upływie terminu 20 stycznia organ traci zdolność do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ jedynie traci możliwość zatwierdzenia programu na dany rok (w sprawie nie można udzielić pomocy, która będzie wypłacana w 2017 r.), nie traci natomiast uprawnienia do merytorycznego załatwienia sprawy i po uznaniu prawidłowości złożonego wniosku o zatwierdzenie wysokości funduszu operacyjnego na rok 2017 odroczenia go o rok". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie skarżący kasacyjnie organ słusznie zwrócił uwagę na przeszkody w odrębnym rozpoznawaniu kwestii zatwierdzania wysokości funduszu operacyjnego na rok 2017, a jednocześnie możliwości zatwierdzenia programu na dany rok w przedmiotowej sprawie. Nie sposób pominąć, że możliwość odroczenia o rok, na którą zwrócił uwagę WSA w Warszawie powołując się na motyw 39 preambuły (zdanie trzecie) rozporządzenia 543/2011, istnieje odnośnie programów, a nie funduszu operacyjnego. Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja o realizacji programu operacyjnego z rocznym odroczeniem może zapaść tylko i wyłącznie na wyraźną prośbę/wniosek organizacji producentów, a organ nie może tej organizacji narzucić terminu realizacji programu operacyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu uprawnienie do przyznania spornej pomocy zostało zrealizowane. W skardze kasacyjnej podniesiono okoliczność, że Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r., zatwierdził odnośnie roku 2018: wysokość funduszu operacyjnego, wysokość wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokość pomocy finansowej ze środków pochodzących z UE.

3.3. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna jest zasadna, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie w ponownym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznana skargę Spółki, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku co do wykładni przepisów rozporządzenia 543/2011, rozważając dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie całej sprawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

M. Bejgerowska P. Pietrasz B. Fischer