Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 788/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchylającej uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki.
Sąd I instancji wskazał, że Gmina S. wniosła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z [...] września 2019 r. stwierdzającą nieważność uchwały Rady Gminy S. z [...] lipca 2019 r., nr [...], o uchyleniu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy S. środków stanowiących fundusz sołecki.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "usg"), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi, co wynika już z ust. 3, uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
W ocenie Sądu ww. warunek nie został spełniony, albowiem jak wynika ze stanowiska skarżącej Gminy S. wyrażonego na rozprawie przed tut. Sądem, stosowna uchwała Rady Gminy S. – której uchwały dotyczy skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – w ogóle nie została podjęta. Powyższe skutkowało odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa").
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Gmina S. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa postanowieniu Sądu I instancji zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy występowały w sprawie podstawy do wezwania skarżącej do złożenia uchwały Rady Gminy S. podjętej w trybie art. 98 ust. 3 usg, a mianowicie po zastosowaniu art. 49 § 1 ppsa.
Do skargi kasacyjnej skarżąca załączyła uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 ppsa można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu równolegle towarzyszy uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jako niedopuszczalną, zaś postawiony w środku prawnym zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym brak było podstaw do wezwania skarżącej do złożenia uchwały Rady Gminy S. podjętej w trybie art. 98 ust. 3 usg. Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony.
Zgodzić się bowiem należy ze stroną, że niepodjęcie uchwały nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi bez uprzedniego wezwania strony do jej złożenia. Skoro skargę, o której mowa w art. 98 ust. 1 usg, można złożyć na podstawie stosownej uchwały – to tym samym spełnienie tego warunku jest przesłanką dopuszczalności zaskarżenia i Sąd ma obowiązek zbadania spełnienia tej przesłanki. W tym celu zasadne jest wezwanie do przedłożenia uchwały w stosownym (realnym do wykonania) terminie sądowym, zakreślonym przez Sąd – ze wskazaniem rygoru (odrzucenia).
Na gruncie art. 98 usg wyrażony został pogląd, że termin określony w ust. 1 tego przepisu dotyczy wniesienia skargi, nie ma natomiast podstaw, aby skutki niezachowania tego terminu odnosić również do organów gminy, które uprawnione są do podjęcia uchwały przewidzianej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie usg (v. wyrok SN 7 sędziów z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 oraz powołane wyżej postanowienia SN sygn. akt III ARN 41/94, sygn. akt III ARN 43/94, oraz postanowienie SN z 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 a także postanowienia NSA: z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 204/06, z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 410/07, z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1177/10, z 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11).
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do tego stanowiska.
Za trafny uznać należy wywód, że przepis art. 98 ust. 3 usg winien być interpretowany w sposób uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Przy odczytaniu znaczenia tego przepisu należy też mieć na względzie, że termin 30 dni na podjęcie uchwały przez organ kolegialny ocenić należy jako w praktyce trudny do dochowania. Skoro zatem ustawodawca wprost nie wyartykułował takiego wymogu – nie należy go wywodzić drogą wykładni rozszerzającej. Zgodzić należy się i z tym, że celem omawianych regulacji jest, aby konflikt wyrażony formalnie w rozstrzygnięciu nadzorczym – zanim zostanie poddany badaniu przez sąd administracyjny – został jeszcze raz przez gminę rozpatrzony. Cel przepisu nie wyklucza więc nie tylko podjęcia uchwały po wniesieniu skargi do sądu, ale i po upływie terminu do wniesienia skargi. Granicznym terminem do złożenia uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 usg, jest wobec tego wydanie orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi bądź innego orzeczenia kończącego postępowanie (tak: postanowienia NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, oraz z 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 1272/16 (i orzeczenia tam cytowane).
Sąd podziela pogląd, że prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego winno być bowiem interpretowane w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro prawo to wynika wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności w aspekcie zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności, poprzez zapewnienie im w jak najszerszy sposób prawa do Sądu i kwestionowania zasadności podejmowanych środków nadzoru (patrz: LEX Karciarz Mateusz, Termin podjęcia uchwały o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze).
Podkreślić należy, że żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia jako wymogu formalnego skargi obowiązku złożenia wraz ze skargą uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie usg. Także ostatni z powołanych przepisów nie może być uznany za szczególną regulację wymogów formalnych skarg wnoszonych na jego podstawie. Przychylić bowiem należy się do dominującego w orzecznictwie stanowiska, wyrażonego m.in. w postanowieniu NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2398/11, że przepis ten wskazuje przesłankę materialnoprawną do wniesienia skargi, nie zaś jej wymóg formalny. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji na podstawie art. 49 § 1 ppsa powinien wezwać stronę do przedłożenia uchwały podjętej w trybie art. 98 ust.3 usg.
Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji nieprawidłowo odrzucił skargę Gminy S. bez uprzedniego wezwania do złożenia uchwały podjętej w trybie art. 98 ust.3 usg, w wyznaczonym przez Sąd terminie, z zastrzeżeniem, o czym była już wyżej mowa, że granicznym terminem na przedstawienie przedmiotowej uchwały jest dzień wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi bądź innego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Uwzględniając natomiast, że w dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (która to uchwała została dołączona do skargi kasacyjnej), wzywanie Gminy do jej złożenia stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpozna zatem skargę strony merytorycznie.
Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługiwał na uwzględnienie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał ze względu na brak podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w sprawie, w której zaskarżono postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa niniejsza skarga kasacyjna od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a nie jak wnioskowała strona - na rozprawie.