Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2019 r., sygn. akt I GSK 467/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 492/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [A] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.

[A] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w B. w dniu 15 maja 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARMiR w Białymstoku wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 46,09 ha.

W związku z wykrytym błędem kontroli krzyżowej do działki ewidencyjnej nr [...] (obręb K., gmina D.) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie w dniu [...].07.2013 r. wezwał [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa do złożenia wyjaśnień. Wezwanie zostało doręczone w dniu 05.08.2013 r.

W dniu 30.07.2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wpłynęła zmiana do wniosku oraz wycofanie części wniosku, w którym [A] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa wycofała z płatności działkę rolną [...] o powierzchni 0,54 ha, zmniejszając tym samym powierzchnię wariantu 5.1 do 45,55ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Białymstoku w wyniku ponownie przeprowadzonego postepowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., w dniu [...].12.2016 r. wydał decyzję nr [...], w której przyznał [A] sp. z o.o. spółka komandytowa płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z [...].03.2017 r. numer [...] Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Łomży utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazując na obowiązuje przepisy dotyczące przyznawania pomocy finansowej na realizacje programu rolnośrodowiskowego wyjaśnił, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że [A] Spółka z o. o. Spółka komandytowa we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach realizacji wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do działek rolnych o łącznej powierzchni 46,09 ha.

W dniu 30.07.2013 r. [A] Spółka z o. o. Spółka komandytowa złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku wycofanie części wniosku, w którym wycofała z płatności rolnośrodowiskowej działkę ewidencyjną nr [...], na której w 2012 roku podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach realizacji pakietu 5 -Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Przedmiotowe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...].01.2013 r. i wynika z przepisu § 2ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.).

Tym samym, [A] Spółka z o. o. Spółka komandytowa zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych na powierzchni 46,09 ha.

Biorąc pod uwagę powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok w części dotyczącej działki rolnej [...] o powierzchni 0,54 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz ze względu na zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w 2013 roku w stosunku do 2012 roku słusznie zastosował § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, ponieważ w 2012 roku [A] Spółka z o. o. Spółka komandytowa otrzymała płatność rolnośrodowiskowa do przedmiotowej działki ewidencyjnej.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przeniesienie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ zbadał, czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie zweryfikował czy działka ewidencyjna nr [...] była określona w planie działalności rolnośrodowiskowej jako trwały użytek zielony oraz czy do przedmiotowej działki ewidencyjnej została przyznana płatność rolnośrodowiskowa w 2012 roku. W trakcie prowadzonego postępowania bezspornie ustalono, że przepis § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ [A] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w roku 2012 otrzymała płatność rolnośrodowiskowa za realizację pakietu 5, wariantu 5.1 do działki ewidencyjnej nr [...] (część działki rolnej [...] - powierzchnia 0,54 ha), którą z uwagi na fakt utraty władztwa, w dniu 30.07.2013 r. wycofała z wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok, a na której występowały trwałe użytki zielone.

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 rok WSA w Białymstoku oddaliło skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, ze kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie skarżącej Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Podkreślił, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe".

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z poźn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Stosownie do z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Według § 6 ust. 1 pkt 1-6 i 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany.

Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie ustalono, że skarżąca Spółka podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2012 r. w ramach pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 46,09 ha, zobowiązała się zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262 ze zmianami) do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W trakcie realizacji zobowiązania wieloletniego, w 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 uległa zmniejszeniu do 45,55 ha, spółka bowiem wycofała obszar 0,55 ha z powierzchni podjętego zobowiązania.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016 poz.718) dalej, jako: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 3 § 1 i § 2 ust.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji przyjęcia przez Sąd, że przesłanką niezastosowania sankcji na podstawie § 38 ust 9 (dawniej 7) rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest nieobjęcie działki utraconej zobowiązaniem rolno środowiskowym, podczas gdy sprawa dotyczy wniosku złożonego w dniu 15 maja 2013 r, a zatem powinno mieć do niej zastosowanie rozporządzenie rolno środowiskowe w brzmieniu z dnia 13 marca 2013 r., gdzie warunkiem niezastosowania sankcji na mocy § 38 ust. 7 było uprzednie nieprzyznanię płatności do działki w momencie gdy wnioskodawca już jej nie posiadał, która to wykładnia wynika z obszernego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in, z wyroków IIGSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r.
2. 2) art. 3 § 1 i § 2 ust.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w sytuacji gdy do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, a następnie zostały one wycofane z Planu działalności rołnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;
3. 3) art. 133 § 1,145 § 1 pkt 1 litera a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art, 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz. U. z 2013 r. poz, 173 ze zm.) poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1) § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. 2013.361 z późn. zm.) - dalej jako: "rozporządzenie", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu wersji przepisu wprowadzonej nowelizacją z marca 2014, a tym samym niezasadnym przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty, a zgodnie z wykładnią wyrażoną m.in. w wyroku NSA w Warszawie II GSK 394/15 z dniau9 lipca 2016 r., oraz w wyrokach NSA II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, a ponadto utracona działka została wycofana z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie była na dzień wydawania decyzji objęta zobowiązaniem, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 6, pomimo, że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno- środowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;
2. 2) § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno-środowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił płatność rolno środowiskowa nie była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przed utratą władztwa nad tymi gruntami, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;
3. 3) § 38 ust. 9 rozporządzenia rolno-środowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji gdy utracony grunt nie jest objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wyniku działań zdefiniowanych w § 6 rozporządzenia, podczas gdy analiza brzmienia tego paragrafu wskazuje, że opisane tam przypadki stanowią katalog otwarty zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje, że inne możliwe przypadki zmian zobowiązania wynikają z całego rozporządzenia, a nie tylko z tego paragrafu, zaś § 38 ust. 9 jest właśnie przypadkiem umożliwiającym wycofanie utraconego gruntu z zobowiązania, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;
4. 4) § 6 ust. 1 pkt la-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przepis ten reguluje jedyne dopuszczalne przypadki wyłączenia gruntu z zobowiązania rolnośrodowiskowego i uniemożliwia wycofanie 2 zobowiązania trwałego użytku zielonego, którego posiadanie utracono, podczas gdy przepis ten zawierający katalog otwarty dopuszczonych przez prawodawcę sytuacji, dopuszcza także inne zmiany mogące wynikać z rozporządzenia, w tym w szczególności umożliwia zastosowanie § 38 ust. 7 (9) rozporządzenia, w sytuacji utraty posiadania trwałych użytków zielonych.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1. 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.

Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W ramach podstawy wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący podniósł zarzuty procesowe naruszenia art. 3 § 1 i 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji zaakceptowania faktu, że rozstrzygnięcie oparto na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, jak również z nieuwzględnieniem okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Ponadto, w ocenie skarżącej zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez akceptację naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia.

Odnosząc się do powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedzione w tej postaci zarzuty procesowe nie są zasadne i nie podważają skutecznie trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Podkreślić bowiem należy, że wskazane w pkt 1 ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. mają charakter norm wynikowych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy

Zarzut naruszenia wskazanych przepisów powiązano natomiast w pkt 1 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu. Zasada wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, o której mowa w art. 21 ust 2 ustawy o wspieraniu została, zdaniem skarżącego naruszona poprzez akceptację faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co było, zdaniem skarżącego przyczyną wadliwego zastosowania norm prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. również nie jest usprawiedliwiony. W przepisie tym określono bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności tj. zgodności z prawem (materialnym jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych.

Wskazany natomiast przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., odnoszący się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postępowaniu przed sądem administracyjnym w żaden sposób nie został uzasadniony. Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie stanowi dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

W ocenie NSA sformułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Z ich uzasadnienia w istocie wynika, ze skarżący nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego zmierzając do podważenia prawidłowości zastosowania stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów materialnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy.

Uzasadnienie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i powiązanie ich z przepisami prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzuty stanowiące podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego.

W ocenie NSA w składzie orzekającym w sprawie również i te nie okazały się trafne.

Z niezakwestionowanego stanu sprawy wynika, że [A] Spółka z o. o. Spółka komandytowa we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach realizacji wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do działek rolnych o łącznej powierzchni 46,09 ha. W dniu 30.07.2013 r. [A] Spółka z o. o. Spółka komandytowa złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku wycofanie części wniosku, w którym wycofała z płatności rolnośrodowiskowej działkę ewidencyjną nr [...], na której w 2012 roku podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach realizacji pakietu 5 -Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Tym samym, [A] Spółka z o. o. Spółka komandytowa zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych na powierzchni 46,09 ha. [A] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w roku 2012 otrzymała płatność rolnośrodowiskowa za realizację pakietu 5, wariantu 5.1 do działki ewidencyjnej nr [...] (część działki rolnej [...] - powierzchnia 0,54 ha), którą z uwagi na fakt utraty władztwa, w dniu 30.07.2013 r. wycofała z wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok, a na której występowały trwałe użytki zielone.

Zgodnie z treścią § 36 ust. 6 mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (PRŚ 2013) – jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmniejszenie o taką powierzchnię, w okresie objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym powierzchni gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone (TUZ) należy uznać, jak zasadnie w sprawie przyjęto, według treści wskazanego wyżej § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jako niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Powyższe w konsekwencji uzasadnia uznanie, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje, w takiej sytuacji w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W przepisie § 38 ust. 6 rozporządzenia (PRŚ 2013) jest bowiem mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego. Prawodawca wskazał natomiast w § 36 ust. 7 rozporządzenia na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów.

W efekcie trafnie Sąd I instancji uznał, iż również przeniesienie (pozbycie się) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo, jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W tej mierze NSA w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, w istocie zbieżny z wyrażonym w dotychczasowym orzecznictwie (między innymi w sprawach sygn. akt. II GSK 646/14, II GSK 1998/14, II GSK 2918/14, II GSK 2909/14, II GSK 5361/16), mający odniesienie do sprawy niniejszej.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., wskazanego w § 38 ust. 6 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 /.../ zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Podkreślić w tym miejscu należy, należy że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Przyjęcie więc, że niezachowanie (...) trwałych użytków zielonych zawarte § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., obejmuje tylko zniszczenie lub zmianę dotychczasowej uprawy jako jedyne elementy zakresu pojęcia "niezachowania" jest nieuzasadnione.

Realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczy bowiem również, realizacji zobowiązania na zadeklarowanych (co do wielkości) gruntach. Zważyć należy również, iż zgodnie z § 38 ust 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., przepisu § 38 ust. 6 tego rozporządzenia nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo obejmuje zawsze przeniesienie lub utratę posiadania gruntów.

W konsekwencji tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować będzie zasadniczo (z wyjątkiem określonego tym przepisem przypadku) zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r.

Odnosząc się natomiast do zasadniczej kwestii zarzutów błędnej wykładni § 36 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i sformułowania "gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznania płatność rolnośrodowiskowa", określonego w § 38 ust. 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., należy zauważyć, iż z analizy przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia wynika, iż przez powyższe działki należy rozumieć te, na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Zauważyć należy także, że rolnik składa corocznie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a Kierownik ARiMR przyznaje tę płatność w drodze decyzji kolejno w każdym roku do dnia 1 marca roku następującego po roku w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jak wskazuje treść § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., zmniejszenie płatności na skutek okoliczności tam określonych, rozważana jest w toku rozpoznawania wniosku ("płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%").

Natomiast zwrot użyty w § 38 ust. 7 "gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi o działki co do których nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej, podczas rozpoznawania poprzedniego wniosku o płatność (uprzednio). Określenie to nie dotyczy więc okoliczności zaistniałych w czasie rozpoznania bieżącego wniosku o płatność, w trakcie rozpoznania którego stwierdzono okoliczności określone w § 38 ust. 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. Tym samym nie będzie podstaw do zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., gdy w wyniku rozpoznania poprzedniego wniosku o płatność rolnośrodowiskową nie przyznano płatności do gruntów następnie wycofanych.

Jednakże skoro, jak w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż płatność rolnośrodowiskowa za rok 2012 przyznana została do działki [...] zgodnie wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej, wyjątek o którym mowa w art. 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania. Płatność bowiem została w 2012 r. beneficjentowi do tych działek przyznana. Natomiast w 2013 r. stwierdzone zostało uchybienie w zakresie niezachowania TUZ. Wycofanie działek rolnych na skutek utraty czy zbycia posiadania w roku następnym, a tym samym niezachowanie TUZ-ów w roku 2013 spowodowało, jak zasadnie w sprawie przyjęto, konsekwencje dla producenta w postaci obniżenia płatności rolnośrodowiskowej o 20%. Interpretacja przepisu § 38 ust. 6 i 7 polegająca na wiązaniu odstąpienia od 20% sankcji od momentu utraty posiadania gruntów w stosunku do momentu otrzymania za nie płatności jest niewłaściwa, gdyż utrata posiadania gruntu przed otrzymaniem płatności nigdy nie prowadziłaby do nałożenia sankcji, a utrata gruntu po otrzymaniu płatności zawsze prowadziłaby do nałożenia sankcji.

Tymczasem ustawodawca w ust. 6 § 38 rozporządzenia wskazuje precyzyjnie rok nałożenia 20% sankcji jako rok "w którym zostało stwierdzone takie uchybienie", a w ust. 7 kryterium odstąpienia od sankcji uzależnia od "a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Jedyna racjonalna interpretacja ust. 7 polega na tym, aby płatność rolnośrodowiskowa za dane działki dotyczyła roku bezpośrednio poprzedzającego rok, w którym stwierdzono uchybienie związane z utratą tychże działek. Wtedy 20% sankcja zostanie nałożona jednokrotnie – wyłącznie w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

Natomiast w przypadku następnego (kolejnego) wniosku beneficjenta o płatność rolnośrodowiskową, mimo że rolnik nie będzie realizował podjętego pięcioletniego zobowiązania określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej wobec uprzedniego wycofania przedmiotowych działek z programu, nie narazi się na konsekwencje sankcji za niezachowanie TUZ- ów, gdyż za poprzedni rok płatność za wycofane działki nie była już przyznana. Opisany powyżej mechanizm płatności rolnośrodowiskowej z zastosowaniem 20% sankcji ilustruje istotę działania obniżek określonych w § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia.

Natomiast sposób rozumienia powyższego przepisu zaprezentowany przez skarżącego powoduje, że sankcja w postaci zmniejszenia płatności nie będzie miała zastosowania w sytuacji niezachowania TUZ-ów w przypadku gdy strona w kolejnych latach podjętego zobowiązania nie realizuje go na powierzchni zadeklarowanej – określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej, co prowadzi w rezultacie do dowolnej i bez narażenia się na ujemne konsekwencje modyfikacji podjętego zobowiązania.

Skarżący wadliwość zastosowania tego rozwiązania wywodzi także z naruszenia § 6 ust.1 pkt.1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Także i ten zarzut jest bezpodstawny. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba, że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1-6 do 8-9 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 6 ust. 1 pkt 1-6 i 8-9. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających dokonanie zmiany zobowiązania w powyższym trybie.

Jednocześnie przyjmujący na siebie zobowiązanie rolnik nie ma dowolności w modyfikacji zobowiązania, a przepisy prawa ściśle określając warunki, tryb i sposób zmiany programu. Należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Art. 73 ww. rozporządzenia ma zatem zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji