Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 475/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 grudnia 2018r., sygn. akt I SA/Ke 376/18,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1320, z późn. zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę M. M. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "Dyrektor", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 20 lipca 2018r., nr 9013-2018-001567 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi na decyzję organu, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa przez radcę prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.: § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 370, ze. zm.), dalej też "rozporządzenie ekologiczne") polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że przy przyznawaniu płatności ekologicznej do pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 rozporządzenia ekologicznego, przepis ten nakazuje uwzględnić wszystkie trwałe użytki zielone zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, podczas gdy przy przyznawaniu tej płatności do tych pakietów należy uwzględnić wszystkie TUZ-y w gospodarstwie zadeklarowane we wniosku w tym objęte płatnością rolno-środowiskowo klimatyczną.

Argumenty na poparcie podniesionych zarzutów przedstawione zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842, dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz niżej wskazane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń, na stronie: nsa.gov.pl.), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy podkreślić, że istota zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadza się do naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie tj. uchylenia decyzji obydwu organów w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej za 2017r.

Zakreślając ramy niniejszego postępowania wskazać należy, iż zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2. 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3. 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";
4. 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust.2 rozporządzenia ekologicznego).

Wskazać należy, że § 4 ust.1 rozporządzenia ekologicznego określa następujące pakiety i ich warianty:

1. 1) Pakiet 1. Uprawy rolnicze w okresie konwersji;
2. 2) Pakiet 2. Uprawy warzywne w okresie konwersji;
3. 3) Pakiet 3. Uprawy zielarskie w okresie konwersji;
4. 4) Pakiet 4. Uprawy sadownicze w okresie konwersji: a) Wariant 4.1.1. Podstawowe uprawy sadownicze w okresie konwersji, b) Wariant 4.1.2. Uprawy jagodowe w okresie konwersji, c) Wariant 4.2. Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji;
5. 5) Pakiet 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji;
6. 6) Pakiet 6. Trwałe użytki zielone w okresie konwersji;
7. 7) Pakiet 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji;
8. 8) Pakiet 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji;
9. 9) Pakiet 9. Uprawy zielarskie po okresie konwersji;
10. 10) Pakiet 10. Uprawy sadownicze po okresie konwersji: a) Wariant 10.1.1. Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji, b) Wariant 10.1.2. Uprawy jagodowe po okresie konwersji, c) Wariant. 10.2. Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji;
11. 11) Pakiet 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji;
12. 12) Pakiet 12. Trwałe użytki zielone po okresie konwersji.

Z kolei w ust. 2 § 4 rozporządzenia ekologicznego wskazano, iż zobowiązanie ekologiczne jest realizowane w ramach:

1. 1) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 lub 11 lub wariantu wymienionego w ust. 1 pkt 4 lit. b lub pkt 10 lit. b albo
2. 2) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 4 lit. a lub c lub pkt 10 lit. a lub c, albo
3. 3) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 6 lub 12.

W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z 28 czerwca 2007r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007 z 28 czerwca 2007r.", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia. Natomiast § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego stanowił, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej.

W rozpoznawanej sprawie odmawiając przyznania płatności w powyższym zakresie organ a za nim Sąd I instancji powołały się na cytowany wyżej § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego wywodząc z jego brzmienia inne wnioski.

W ocenie organu przy przyznawaniu płatności ekologicznej do pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 rozporządzenia ekologicznego należy uwzględnić wszystkie TUZ-y w gospodarstwie zadeklarowane we wniosku w tym objęte płatnością rolno-środowiskowo klimatyczną, natomiast w ocenie WSA przepis ten nakazuje uwzględnić wszystkie trwałe użytki zielone zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisu dokonana przez organ jak trafnie zauważył to Sąd I instancji jest błędna.

Literalna wykładnia § 9 ust. 4 rozporządzenia, w którym jest mowa o wszystkich trwałych użytkach zielonych zadeklarowanych we wniosku przeczy tezie, iż obejmuje on wszystkie trwałe użytki zielone w gospodarstwie, w tym objęte płatnością rolno-środowiskowo klimatyczną. Należy bowiem wziąć pod uwagę, iż w przepisie tym jest mowa o wszystkich trwałych użytkach zielonych - lecz pojęcie "wszystkie" odnosi się do TUZów objętych wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej nie zaś innych płatności. (por. wyroki NSA z 31 maja 2019r., sygn. akt I GSK 397/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 9 ust. 4 rozporządzenia, że dla oceny spełnienia warunków dotyczących wariantów 6 i 12 organ winien uwzględnić wszystkie trwałe użytki zielone zadeklarowane we wniosku, które dotyczą przyznania płatności ekologicznej, nie zaś wszystkie TUZ-y w gospodarstwie zadeklarowane w ramach innych płatności. Rozważając przyznanie płatności ekologicznej w ramach wariantów 6 i 12 organ nieprawidłowo doliczył powierzchnię trwałych użytków zielonych zadeklarowanych w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, co wpłynęło na odmowę przyznania płatności ekologicznej, tak jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie.

Zauważyć też należy, że zgodnie z § 8 ust 2 rozporządzenia jeżeli na danym obszarze jest realizowane zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, do tego obszaru nie przysługuje płatność ekologiczna.

Dlatego też za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który nie podzielił poglądu organu, iż warunkiem przyznania płatności ekologicznej (pakiet 6 i 12 o którym mowa w § 4 ust.1 rozporządzenia ekologicznego) należy uwzględnić wszystkie TUZ-y w gospodarstwie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.