Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 945/19, odrzucił skargę Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Szczecinie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego C. H..
Po rozpatrzeniu zażalenia, DIAS w Szczecinie postanowieniem z [...] października uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku zobowiązanego.
Skargę Dyrektora Oddziału ZUS w Szczecinie Sąd I instancji odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej; p.p.s.a.).
Sąd wskazał, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienia organu II instancji nie jest organ I instancji, którego postanowienia podlegało kontroli w ramach postępowania zażaleniowego. Organ I instancji nie może mieć w określonym postępowaniu uprawnień o charakterze władczym i jednocześnie korzystać z uprawnień strony kwestionującej rozstrzygnięcie organu II instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi I instancji do rozpoznania skargi wierzyciela oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 oraz 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na uznanie, że organem wnoszącym skargę na postanowienie DIAS w Szczecinie z [...] października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, jest organ I instancji, tj. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie, podczas gdy skarżącym jest wierzyciel, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Uczestnik postępowania (zobowiązany) również złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje.
Treść zarzutu i argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierza do podważenia prawidłowości uznania przez Sąd I instancji, że wnoszącym skargę w niniejszej sprawie jest Dyrektor Oddziału ZUS (organ I instancji), a nie ZUS (wierzyciel), co w sposób istotny rzutuje na jego uprawnienia procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest błędne, ponieważ działanie Dyrektora Oddziału ZUS, będącego organem ZUS, należy traktować jak działanie samego ZUS jako osoby prawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którym jest Dyrektor Oddziału ZUS. Wynika to z teorii organów osoby prawnej z art. 38 k.c., który stanowi, że osoba prawna, działa poprzez swoje organy. Prawo polskie stoi na stanowisku tzw. teorii osoby prawnej. Organ składa się z osób fizycznych, które zgodnie z przepisami określającymi ustrój danej osoby prawnej tworzą i urzeczywistniają jej wolę. Działanie organu osoby prawnej traktuje się zatem jako działanie samej osoby prawnej. W konsekwencji działanie Dyrektora ZUS w Szczecinie należy traktować jako działanie samego ZUS zgodnie z teorią organów osoby prawnej.
W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących i organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału ZUS. ZUS wyposażony w środki prawne organu administracji państwowej upoważnia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej (dyrektorów) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotów: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Dyrektora ZUS w Szczecinie (por. postanowienia NSA: z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09; z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10, z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 2032/19).
Istotnie, Sąd I instancji w komparycji zaskarżonego rozstrzygnięcia jako stronę skarżącą wskazał "Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie", zaś w treści uzasadnienia podał, że skargę złożył "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie". Taka niekonsekwencja (nieprawidłowość) określenia strony postępowania nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie przepisom prawa procesowego może skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia – stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie legitymacji skargowej ZUS Oddział w Szczecinie (działającego przez organ – Dyrektora Oddziału ZUS w Szczecinie) byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z literatury przedmiotu wynika, że zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. należy odnosić w postępowaniu egzekucyjnym tylko do spraw kończących się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, zatem tak jak w rozpatrywanej sprawie. Analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym, również w postępowaniu egzekucyjnym istota tej zasady polega na zapewnieniu możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia takiej sprawy (R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 105; por. również wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2008 r., I S.A./Lu 730/07, niepubl. oraz wyrok WSA w Opolu z 21 maja 2008 r., I S.A./Op 26/08, niepubl.).
W niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału ZUS w Szczecinie, jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny i jednocześnie reprezentant wierzyciela, wydał postanowienie z 28 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W wyniku rozpoznania zażalenia zobowiązanego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, działając jako organ II instancji, uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie egzekucyjne.
W związku z powyższym, skoro Dyrektor Oddziału ZUS w Szczecinie działał jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny, to wierzyciel reprezentowany przez ten organ nie może skutecznie wnieść skargi do WSA na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, działającego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako organ odwoławczy. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym nie może także wnieść zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, co wynika z art. 59 § 5 u.p.e.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 2032/19, że instytucja skargi oraz skargi kasacyjnej nie może być wykorzystywana do sporów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż godziłoby to w istotę postępowania odwoławczego oraz instytucji nadzoru. Podstawą kompetencji nadzorczych oraz postępowania odwoławczego jest kontrola i możliwość korygowania działań podmiotów nadzorowanych. Żaden przepis prawa nie daje organom administracji I instancji prawa odwoływania się (wnoszenia skargi oraz skargi kasacyjnej) od decyzji organów II instancji wydawanych w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzoru.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który odrzucając skargę, stwierdził, że ZUS nie był w tej sprawie uprawniony do złożenia skargi. Dyrektor Oddziału ZUS w Szczecinie działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje potwierdzenie we wcześniejszym orzecznictwie tego Sądu, gdzie w analogicznych sprawach NSA oddalił skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05; postanowienia NSA: z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09; z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w ustawie p.p.s.a. brak jest podstawy prawnej do zasądzenia kosztów w sytuacji, gdy skargą kasacyjną zostało zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi.