Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 854/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S.-F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2021 r., nr 100000/71/72699/2/2021/RDZ-ODW w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 lutego 2021 r., nr 100000/71/50478/2020/ZPWWO.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi i zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał obowiązek poinformowania płatnika składek przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów oraz skutkach z tym związanych, a w przypadku uchybienia terminu o obowiązku poinformowania o tym fakcie płatnika składek oraz wyznaczenia terminu 30 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji, w której:
- a) przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie dotyczy on terminów materialnoprawnych, które to terminy nie podlegają przywróceniu,
- b) nadto dotyczy on terminów prawa administracyjnego, podczas gdy prawo ubezpieczeń społecznych jest odrębną gałęzią prawa,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w świetle przedmiotowych przepisów możliwe jest przywrócenie terminów do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych, podczas gdy:
- a) terminy określone w wymienionych przepisach są terminami prawa materialnego, a wobec powyższego nie ma możliwości ich przywrócenia,
- b) nadto obowiązek złożenia wymienionych dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ nie ma obowiązku wzywania ich do złożenia, czym sąd pierwszej instancji naruszył także art 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dz. U. z 2020 r. poz. 423 ze zm.; dalej: ustawa systemowa) poprzez jego niezastosowanie,
- II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 10 § 1, art. 79 a i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ administracji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co było konsekwencją dokonania przez sąd błędnej wykładni art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 polegającej na przyjęciu, że organ winien był zawiadomić płatnika składek o uchybieniu terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych (terminu do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki) w sytuacji, w której przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie jest możliwe, jako terminu prawa materialnego oraz następnie do wyznaczenia terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie, przez stronę skarżącą orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Tak zakreślony zakres zaskarżenia wyroku przez autora skargi kasacyjnej, jak to wyżej wskazano, powoduje że ZUS nie kwestionuje stanowiska sądu pierwszej instancji odnośnie do rozważań, co do wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z tego powodu, że ZUS pismem z dnia 19 października 2020 r. poinformował ją o przyznaniu zwolnienia, zgodnie z art. 31 zq ust. 5 ustawy COVID-19 (czynność materialnotechniczna, która zakończała postępowanie w sprawie złożonego wniosku, a jej materialnoprawnym skutkiem było zwolnienie Skarżącej z obowiązku opłacania składek, zgodnie z żądaniem wniosku).
Sąd prowadząc wywód na temat skutków opisanych czynności i możliwości uchylenia się od tych skutków podkreślił, że formą właściwą nie może być w żadnym razie, mające skrajne odformalizowaną postać, stwierdzenie o jego anulowaniu, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bez powołania się na jakąkolwiek podstawę prawną. Powtórzyć należy, że te ustalenia i rozważania sądu nie są objęte zarzutami skargi kasacyjnej i są wiążące w ponownym postępowaniu prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy systemowej, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.).
Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zastosowanie znajduje również art. 79a § 1 k.p.a., z mocy którego w postępowaniu wszczętym na żądnie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zastosowanie znajduje również art. 107 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie wykazał odnosząc swoje rozważania do okoliczności faktycznych i prawnych, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez konieczności powtarzania wszystkich okoliczności podkreślonych przez sąd wypada jednak zaakcentować, że ZUS, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odniósł się do podnoszonych przez stronę problemów z dostarczaniem deklaracji i kontaktem z Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zaaprobować należy zwrócenie uwagi przez WSA na cele ustawodawcy realizowane poprzez uchwalenie ustawy COVID-19, jak również na wyjątkową sytuację spowodowaną pandemią COVID-19.
Przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 nie obowiązywał w dacie podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji, co oznacza, że organ nie mógł naruszyć tego przepisu. Natomiast skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 498/21), że należy dopuścić założenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii mogą zostać przywrócone w trybie tego przepisu.
Zgodnie z art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 "w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2)". Wykładnia tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że dotyczy on również możliwości przywrócenia terminu do dokonania czynności o charakterze materialnoprawnym, a autor skargi kasacyjnej formułując zarzut że przepis ten nie dotyczy terminów materialnoprawnych nie dostarcza żadnej przekonującej argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Nieuprawniona jest również konstatacja, że nie dotyczy ten przepis prawa ubezpieczeń społecznych. Jeśli się zważy na treść tego przepisu oraz intencje ustawodawcy, który wprowadził do porządku prawnego tak bardzo korzystną z punktu widzenia interesów stron – regulację prawną, to nie może budzić wątpliwości że ma on zastosowanie również do postępowań dotyczących zwolnień przewidzianych w art. 31zo ust. 3 ustawy COVID-19, która to regulacja jest jednym z elementów reakcji ustawodawczej na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.