Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019r. sygn. akt III SA/Po 457/19 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w pkt II zasądził zwrot kosztów sądowych.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], wskazując na art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach) odmówił K. N. (dalej: skarżący) przyznania płatności do krów i przyznał pozostałe płatności (JPO, płatność za zazielenienie) uwzględniając podaną we wniosku powierzchnię działki 0,85 ha zaś w przypadku płatności do bydła przyznał w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.
Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że wniosek wpłynął do organu 12 czerwca 2018 r., a złożony został za pośrednictwem platformy eWniosekPlus. Powierzchnia zadeklarowana, wskazana we wniosku wynosiła 0,85 ha i od tak liczonej powierzchni organ obliczył należne rolnikowi płatności. Organ powołał się na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach wskazując, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku jest nie mniejsza niż 1 ha lub w przypadku niespełnienia powyższego warunku, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich wynosi, co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.
Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 z późn. zm., dalej: ustawa o Agencji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wskazał, że o złożeniu odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami decyduje wnioskodawca i jego obowiązkiem jest aby dokonać tego prawidłowo.
Z kolei obowiązkiem Agencji jest weryfikacja wniosku pod kątem, czy spełnia on wszystkie kryteria do otrzymania danej płatności. Zdaniem Agencji rolnik zadeklarował we wniosku składanym za pośrednictwem aplikacji e-WniosekPlus działki ewidencyjne: 284/2 oraz 73 z 0,00 ha powierzchnią i działkę ewidencyjną 230/8, przy której wskazano 0,85 ha powierzchni. Dodatkowo na dołączonym do wniosku załączniku graficznym obrysowano działkę rolną A na działce ewidencyjnej 230/8 i żadne inne działki nie zostały obrysowane. Dodatkowo organ podał, że producent rolny po zalogowaniu ma możliwość w dowolnej chwili podglądnąć własny wniosek, jak również ma możliwość jego wydrukowania, co umożliwia dokonanie sprawdzenia jego treści. Organ podkreślił, że płatności bezpośrednie są płatnościami, do których rolnik przystępuje dobrowolnie, a weryfikacja wniosku jest przeprowadzona zgodnie z danymi w nim zawartymi. To wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym, żądaniami i wolą wnioskodawców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę skarżącego wskazał, że w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych (rubryka VI wniosku) wnioskodawca wymienił trzy różne działki położone w województwie [...], powiat [...] gmina [...]: 230/8 obręb [...], 284/2 i 73 obręb [...]. Tylko przy działce 230/8 podano, że jej powierzchnia wynosi 0,85 ha zaś w stosunku do pozostałych dwóch działek powierzchnie tych działek wyzerowano. Do wniosku dołączono załącznik graficzny, który zawierał wyłącznie obrys jednej działki, tej której powierzchnia wynosiła 0,85 ha.
Skarżący twierdził, że powyższe uchybienie stanowi błąd bowiem na wszystkich wskazanych we wniosku działkach prowadzi działalność rolniczą i na dowód tego twierdzenia w odwołaniu powołał jako załącznik wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w treści którego wymieniono przedmiotowe trzy działki wraz z podaniem ich powierzchni.
Zdaniem Sądu I instancji był to błąd formalny, o oczywistym charakterze i możliwy do stwierdzenia na etapie kontroli formalnej wniosku, sprowadzającej się do sprawdzenia, czy wszystkie konieczne pola wniosku zostały wypełnione. Sąd wskazał, że ubieganie się beneficjenta o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w sytuacji, gdy wskazana we wniosku powierzchnia dwóch wymienionych we wniosku zadeklarowanych działek wynosi 0,00 ha i brak dołączenia do wniosku załączników graficznych dotyczących wymienionych we wniosku i zgłoszonych do płatności JPO działek powoduje konsekwencje w postaci obowiązku wezwania wnioskodawcy w trybie art. 23 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Sąd podkreślił, że obowiązkiem wnioskodawcy było złożenie w terminie przewidzianym w art. 21 ustawy wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPlus, który musiał zostać wypełniony zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Z kolei stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach, obowiązkiem Agencji było przeprowadzanie kontroli administracyjnych na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontroli w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Również wśród zasad ogólnych w art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69), wymieniono, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji.
Jak wskazał Sąd I instancji, z powyżej zacytowanych przepisów wprost wynika, że w zakres kontroli administracyjnej wchodzi także obowiązek sprawowania nadzoru nad prawidłowością wniosków składanych przez rolników. Wyraz tego stanowi kluczowy w przedmiotowej sprawie powołany już przepis art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie płatności na 2018 rok podaje co należy wpisać do kolumny 9 w pkt. VI "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" i z jej treści wynika, że skoro wymieniono działki ewidencyjne to musi zostać wskazana powierzchnia a więc nie jest nią "wyzerowana" rubryka. Bezsporną kwestią w sprawie rozpoznawanej jest to, że zgłaszając do JPO działki ewidencyjne nr 284/2 i 73 rolnik skarżący nie podał powierzchni kwalifikującego się hektara ogółem na danej działce ewidencyjnej w rozumieniu ww. Instrukcji, zaś kierownik nie poinformował rolnika o brakach w zakresie podania powierzchni kwalifikującego się hektara ogółem na działce ewidencyjnej jak i o dołączenie załącznika graficznego dla każdej ze zgłoszonych do płatności działek.
Zdaniem Sądu, organ naruszył obowiązki wynikające z treści art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Skoro bowiem adresatem tego przepisu jest organ administracji publicznej, to zobowiązany był on do niezwłocznego sprawdzenia wniosku i poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w stosownym terminie. Przy czym skoro wniosek wpłynął do organu 12 czerwca 2018 r., a ostateczny termin składania zmian do wniosku upływał 10 lipca 2018 r., to nie minął jeszcze termin do czynienia poprawek, a o której to kwestii mowa jest w końcowej części przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ ARiMR posiadał w niniejszej sprawie normatywny obowiązek poinformowania strony o brakach wniosku niezwłocznie po wpływie wniosku do organu, podczas gdy złożony przez skarżącego wniosek o płatność nie posiadał braków, które podlegają weryfikacji na etapie kontroli kompletności wniosku, a ponadto prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że po 10 lipca 2018 r. niedopuszczalne było dokonanie przez beneficjenta poprawek i to niezależnie od tego, czy następuje to z jego własnej inicjatywy, czy po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach, a ewentualne zaniedbanie organu ARiMR obowiązkowi określonemu w tym przepisie i tak nie może prowadzić do przywrócenia prawa do otrzymania płatności;
- 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje organów są w sposób niewystarczający uzasadnione, podczas gdy prawidłowa weryfikacja decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśniły skarżącemu podstawy faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć.
W piśmie z 26 lutego 2020 r. sporządzonym osobiście skarżący wniósł o utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje organów są w sposób niewystarczający uzasadnione, podczas gdy prawidłowa weryfikacja decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśniły skarżącemu podstawy faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie.
Uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł w nim obowiązujących. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie, uzasadnienia decyzji organów poddają się weryfikacji. Decyzja organu I instancji wskazuje w odniesieniu do każdej z wnioskowanych płatności – warunki jej przyznania, podstawę prawną i okoliczności sprawy, które implikują przyznanie lub nie przyznanie płatności. W zakresie płatności bezpośrednich wymieniono powierzchnię zadeklarowaną do płatności i powierzchnię stwierdzoną przez organ, skarżący miał możliwość weryfikacji w oparciu o złożony wniosek, przesłanki którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym spełnia warunki ustawowe, zawiera wyjaśnienie podstaw prawnych i szczegółowo odnosi się do okoliczności istotnych w sprawie (odnosi się do uchybień w zakresie płatności bezpośrednich jak też pozostałych kwestii mających wpływ na przyznane uprawnienia). Zauważyć przy tym trzeba, że organ weryfikował wniosek złożony przez skarżącego w oparciu o dane posiadane w systemie informatycznym.
Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjne sformułowane w pkt 2 petitum okazały się uzasadnione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut określony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z kasatorem, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w której ustalenia stanu faktycznego co do zasady nie były sporne, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ miał normatywny obowiązek, na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poinformowania skarżącego o brakach wniosku, niezwłocznie po jego wpływie do organu.
Odnosząc się do tego zarzutu, przypomnieć przede wszystkim należy, że zgodnie z powołanym przepisem w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W omawianej sprawie, skarżący i Sąd I instancji podzielający zarzuty skargi, uznał, że sposób wypełnienia wniosku składanego w wersji elektronicznej, przy jednoczesnym wymienieniu w nim trzech numerów działek (w przypadku jednej wskazanie powierzchni wraz z dokonanym na załączniku graficznym obrysem tej działki oraz w przypadku dwóch pozostałych wskazania powierzchni 0,00 ha bez dokonania ich obrysu na załączniku graficznym) – rodził po stronie organu obowiązek na etapie badania kompletności wniosku zakwalifikowanie tych braków jako formalnych, o których należało poinformować rolnika oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie.
NSA stanowiska tego nie podziela. Przede wszystkim, Sąd I instancji dokonując oceny złożonego wniosku dokonał jego nadinterpretacji, uznał bowiem że samo wymienienie numerów działek oznacza, że skarżący zgłosił je do płatności. Tymczasem treść wniosku w sposób wypełniony przez skarżącego była spójna. W złożonym w dniu 12 czerwca 2018 roku za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2018, w ramach którego zadeklarował jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność do krów oraz płatność do bydła. Przy ocenie czy wniosek ten zawiera braki na etapie badania jego kompletności, należało mieć na uwadze również regulację art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach [...] zgodnie z którą płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
Jednak ust. 2 stanowi, że pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to wnioskodawca decyduje o deklaracjach do płatności, w ramach jakich schematów pomocowych wnioskuje w danym roku o płatność poprzez złożenie właśnie odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami. Co istotne, Sąd I instancji w żaden sposób nie uwzględnił w zaprezentowanej interpretacji, że deklaracja producenta rolnego określona we wniosku była pełna w zakresie wymogów prawnych i jako taka w konsekwencji znalazła odzwierciedlenie w decyzji przyznającej płatność (jakkolwiek, co pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy, nie była objęta nie wyrażoną we wniosku intencją rolnika).
Dostrzeżenie tego pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej oceny złożonego wniosku pod kątem wymagań stawianych organowi na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Reasumując, stwierdzić należy, że wniosek z 12 czerwca 2018 roku był jedynym dokumentem złożonym przez skarżącego w ramach wnioskowanych płatności i nie zawierał braków, do których usunięcia powinien być wezwany przez organ, co czyni zarzut skargi kasacyjnej z pkt-u 2 usprawiedliwionym.
Wyjaśnienie powyższego czyni zbędnym odnoszenie się do dalej idących kwestii podnoszonych w skardze kasacyjnej a odnoszących się do przekroczenia terminu materialnego (w tej sprawie 10 lipca 2018 roku), po upływie którego, poprawki wniosku są niedopuszczalne.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu, który sporządził skargę kasacyjną i nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 360 zł.