Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 488/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 864/18 oddalił skargę D. G. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Treść uzasadnienia tego wyroku dostępna jest na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r. w całości oraz uchylenie w zaskarżonej uprzednio części decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Piotrkowie Trybunalskim z [...] lutego 2018 r., nr [...]; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1. 1. rażące naruszenie następujących norm postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA w Łodzi zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego:
2. a) art. 27 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę wydania rozstrzygnięcia, stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami swobodnej oceny dowodów, przez co zarówno sąd jak i organ na częściowym tylko odtworzeniu stanu faktycznego sprawy wyciągnął błędne wnioski i na podstawie jedynie pierwszej kontroli uznał, jaka powierzchnia powinna być zakwalifikowana do płatności i nie wziął pod uwagę okoliczności, iż druga kontrola była następstwem błędnie przeprowadzonej pierwotnie kontroli.

W ocenie skarżącego decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy i błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, a mianowicie uznanie, przez Sąd, organ I jak i II instancji, że nie można wziąć pod uwagę wyników kontroli z dnia [...]-[....] lipca 2017 r. w sytuacji, gdy Dyrektor Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR sam zlecił weryfikację decyzji w oparciu o przeprowadzenie tej kontroli i weryfikację wyników, a dodatkowo nie biorąc pod uwagę wyników kontroli doprowadzono do sytuacji, w której z jednej strony organ zleca ponowne przeprowadzenie i weryfikację kontroli, a z drugiej strony sam podważa możliwość przeprowadzenia tego typu kontroli, co prowadzi do sytuacji w której postępowania organów ARiMR są ze sobą niespójne.

1. b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd za prawidłowe wydanie orzeczenia bez uznania wyników kontroli Dyrektor Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR, co doprowadziło do sytuacji w której sąd i organy wzajemnie sobie przeczą, co z kolei wpływa niekorzystnie na zaufanie do organów administracyjni publicznej i wydawanej przez nich decyzji, bowiem brak u skarżącego pewności co do intencji i prawidłowości zastosowanych rozwiązań, w sytuacji gdy z jednej strony zleca się przeprowadzenie ponownej kontroli z uwagi na uchybienia, poprzedniej, a z drugiej wskazuje się, że było już za późno na przeprowadzenie nowej kontroli i należy wziąć pod uwagę pierwotną kontrolę, nawet jeśli jest błędna.
2. 2. rażące naruszenie następujących norm prawa materialnego:

1. a) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2017.278 t.j.) - dalej jako "ustawa o płatnościach", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie przez sąd w mocy błędnie zastosowanych zmniejszeń we wnioskowanych przez skarżącego płatnościach, które organ ustalił na podstawie zaprzeczenia prawidłowości i zasadności przeprowadzeniu drugiej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego. Zarówno Sąd jak i organ I i II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na wynikach pierwszej kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego, bowiem wyniki te są mniej korzystne dla strony. Sąd uznał za zasadne niewzięcie pod uwagę przez organy wyników ponownej kontroli po decyzji Dyrektora Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR. Skoro zaś Dyrektor Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR uznał, iż zasadne jest przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego, nawet w 2017 r., to wyniki tejże kontroli powinny być uwzględnione w wydanych decyzjach.
2. b) art. 19a ust. 1 akapitu drugiego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy łub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, - dalej jako rozporządzenie nr 640/2014, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary administracyjnej w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, która została uznana przez Dyrektor Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR za wadliwą i która została poprawiona, co sprawia, iż nałożona na skarżącego kara jest nieprawidłowo zastosowana.
3. 3. pkt. 77 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że nie ma możliwości zastosowania wyników ponownej kontroli, przeprowadzonej w innym roku niż dotyczy tego płatność, w sytuacji gdy przepis ten mówi o tym, że kontrole powinny być przeprowadzone w roku którego dotyczy płatność, a więc nie ma tutaj mowy o tym, że kontrole te muszą być przeprowadzone w roku płatności, a ponadto kontrola w 2017 roku była kontrolą ponowną uzupełniającą kontrolę przeprowadzoną w roku dotyczącym płatności. Taka wykładnia przepisu prowadzi do sytuacji, w której w momencie przeprowadzenia kontroli na koniec roku kalendarzowego, ponowne kontrole/uzupełniające kontrole byłyby niedopuszczalne i nie byłoby możliwości zweryfikowania poprawności kontroli.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, wobec wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 15 lutego 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Podkreślić trzeba, że sprawa dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przepisu dotyczącego postępowania w sprawie przyznania płatności, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).

Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Zaprezentowane zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W świetle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 omawianej ustawy, z których wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Tym samym, w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 6 k.p.a. stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarżący w złożonej skardze kasacyjnej, jako naruszonych nie wskazał. Z kolei przepis art. 27 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie był w sprawie stosowany. W efekcie należało uznać w sprawie za nieskuteczne postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów. Z kolei powołanie, jako naruszonego, przepisu art. 8 k.p.a. skarżący kasacyjnie wiąże wyłącznie z kwestionowaniem ustaleń faktycznych. Tymczasem przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do podważania ustaleń faktycznych zatem i ten zarzut należało uznać za nietrafny.

Taki stan rzeczy powoduje, że stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego jest wiążący dla NSA podczas rozpoznawania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Powyższa ocena zarzutów procesowych i brak podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, determinowała również ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sposób opisu poszczególnych naruszeń wskazuje, że skarżący podważał prawidłowość ich zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

Tymczasem błędne zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, a więc błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego. Dlatego, gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jak miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.

Należy przy tym zauważyć, że co prawda w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego Skarżący wskazuje na błędną wykładnię pkt 77 Rozporządzenia Komisji Nr 809/2014 jednakże konstrukcja również tego zarzutu świadczy o tym, że w istocie dotyczy niewłaściwego zastosowania tego przepisu a brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu powoduje, że musiał być uznany za bezskuteczny.

Niezależnie od powyższego, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organem uznał, że skarżący kasacyjnie we wniosku o przedmiotową płatność zawyżył powierzchnię działek enumeratywnie opisanych w decyzji w stosunku do powierzchni rzeczywistej stwierdzonej podczas kontroli, a w konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że miał on prawo uzyskać wnioskowane płatności w wysokości żądanej przez stronę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.