Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd I instancji) oddalił skargę P Ż (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie Podhalańskiej Lokalnej Grupy Działania (dalej: Grupa lub PLGD) z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 22 marca 2018 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na operacje w zakresie podejmowania działalności gospodarczej w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Planowana przez skarżącego operacja nosiła tytuł "[...]". Zgodnie z jej opisem wnioskodawca miał utworzyć nowe przedsiębiorstwo zajmujące się mobilnym serwisem ogumienia samochodów ciężarowych, autobusów, pojazdów przemysłowych i rolniczych oraz serwisem układów pneumatycznego zawieszenia. Skarżący podał, że na obszarze Podhalańskiej Lokalnej Grupy Działania nie ma firmy świadczącej takie usługi.
Rozstrzygnięciem z dnia [..] maja 2018 r. Grupa poinformowała skarżącego, że jego operacja otrzymała minimalną liczbę punktów wskazaną w ogłoszeniu o naborze, tj.
24. Operacja została wybrana do finansowania, ale nie zmieściła się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze na dzień przekazania wniosków do Zarządu Województwa Małopolskiego i w związku z tym znalazła się na liście rezerwowej. W uzasadnieniu Grupa wskazała, że skarżący uzyskał 0 pkt w trzech kryteriach: "Innowacyjność" (planowane usługi są bowiem świadczone przez firmy działające w branży motoryzacyjnej na terenie PLGD np. w Gminie Biały Dunajec), "Zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu" (wnioskodawca nie wskazał w opisie projektu i budżecie kosztów rozwiązań proekologicznych w zakresie ochrony środowiska i/lub przeciwdziałania zmianom klimatu) oraz "Spójność złożonej dokumentacji aplikacyjnej" (złożony wniosek i dokumentacja aplikacyjna nie są ze sobą spójne w zakresie liczby miejsc pracy – w biznesplanie i opisie kryteriów wnioskodawca wskazał dwa miejsca pracy natomiast we wniosku o przyznanie pomocy, w rubryce planowane wskaźniki jedno miejsce pracy).
Pismem z dnia [..]czerwca 2018 r. na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2015 r. poz. 378 ze zm.; dalej: u.r.l.). Zarząd Województwa Małopolskiego, działając jako organ reprezentujący Samorząd Województwa Małopolskiego poinformował P Ż, że jego protest został uwzględniony, a sprawa została przekazana do Grupy w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Grupa wydała w dniu [..] lipca 2018 r. rozstrzygnięcie, w którym stwierdziła, że nie znalazła podstaw do uwzględnienia protestu skarżącego.
W dołączonej do rozstrzygnięcia karcie oceny PLGD ponownie przyznała skarżącemu 0 punktów za kryterium "Innowacyjność", ze względu na to, że operacja nie jest innowacyjna odniesieniu do terenu całego obszaru PLGD. Opisywane jako innowacyjne planowane do wdrożenia usługi nie są bowiem wdrożeniem nowej ani znacząco udoskonalonej usługi. Ponadto przedstawiony w biznesplanie opis innowacyjności jest niespójny z zakresem planowanych wydatków niezbędnych do uruchomienia usług. Realizacja planowanej operacji wraz z opisywanym pakietem atrakcji/rozwiązań nie ma odzwierciedlenia w budżecie, w opisie zasobów wnioskodawcy: opisywany samochód ciężarowy niezbędny do zakupu w celu przewożenia ciężkich maszyn i wykonywania usług mobilnych nie został wskazany w budżecie w pozostałych wydatkach ani też w zasobach wnioskodawcy. PLGD zaznaczyła, że aby uznać działalność za innowacyjną niezbędny jest zakup/wynajem samochodu do świadczenia mobilnych usług.
Wnioskodawca w biznesplanie wskazał natomiast jedynie informacyjnie, że planuje zakup samochodu z własnych środków, ale ww. zapisu nie uwiarygodnił i nie uzupełnił tabelki 7.1 Pozostałe wydatki oraz 6.2 Źródło finansowania operacji. W przypadku pozostałych kryteriów PLGD przyznała operacji skarżącego taką samą ilość punktów co w rozstrzygnięciu z dnia 8 maja 2018 r., w tym 0 punktów za kryteria: "Zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub klimatu" oraz "Spójność złożonej dokumentacji aplikacyjnej".
WSA w Krakowie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd wyjaśnił, że kwestią sporną między stronami jest to, czy przedstawiona przez skarżącego operacja ma charakter innowacyjny. Skarżący wskazał, że usługi opisane we wniosku są innowacyjne w skali całej Grupy, natomiast zdaniem organu operacja nie jest innowacyjna, gdyż planowane usługi są świadczone przez firmy działające w branży motoryzacyjnej na terenie PLGD np. w Gminie Biały Dunajec.
Opis kryteriów wyboru operacji zawarty został w Kryteriach lokalnych w ramach oceny i wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW 2014-2020. Z opisu kryterium "Innowacyjność" wynika, że kryterium preferuje operacje o charakterze innowacyjnym w odniesieniu do całego obszaru LGD.
Innowacyjność powinna mieć odniesienie do całej operacji – powinna być spójna z zakresem rzeczowo-finansowym całego wniosku i w przypadku konkursów ukierunkowanych na innowacje – potwierdzona wskaźnikiem produktu. Wnioskodawca powinien udowodnić innowacyjność zgodną z definicją innowacyjności w skali całego obszaru LGD poprzez przygotowanie wiarygodnego rozeznania/diagnozy odnoszącego się do wszystkich gmin PLGD.
Sąd uznał, że usługa jaką chce świadczyć skarżący na terenie Podhalańskiej Lokalnej Grupy Działania ma obiektywnie innowacyjny charakter, z uwagi na to, że jest nowym typem usługi na tym obszarze.
Jednak obiektywna innowacyjność tej usługi nie przekłada się wprost na innowacyjność operacji, a więc planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji rację ma Grupa, że innowacyjność odnosi się do całej operacji, czyli powinna pozostawać w spójności z zakresem rzeczowo-finansowym całego wniosku o przyznanie pomocy. Potwierdza to opis kryterium "Innowacyjność" zawarty w Kryteriach lokalnych w ramach oceny i wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW 2014-2020. Operacja nie jest innowacyjna jeśli wskazana przez wnioskodawcę innowacyjność nie ma potwierdzenia w zakresie rzeczowo-finansowym operacji.
W biznesplanie skarżący podał, że ze środków własnych zakupi samochód ciężarowy, w którym będą przewożone maszyny potrzebne do świadczenia usług. Twierdzenia tego jednak nie uwiarygodnił i nie uzupełnił w tym zakresie tabeli 6.2 Źródła finansowania operacji oraz tabeli 7.1 Zestawienie przewidywanych wydatków niezbędnych do realizacji operacji w rubryce dotyczącej pozostałych wydatków. Tymczasem zgodnie z instrukcją wypełniania biznesplanu, zatytułowaną Informacje pomocnicze przy wypełnianiu biznesplanu w ramach poddziałania 19.2. "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020, w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji należy wyszczególnić zadania w podziale na kategorie: 1. Wydatki stanowiące podstawę do wyliczenia kwoty pomocy i 2. Pozostałe wydatki, "które nie mieszczą się w katalogu kosztów kwalifikowalnych, ale są niezbędne do realizacji operacji.
Jeśli w ramach projektu niezbędne jest poniesienie innych kosztów towarzyszących niezbędnych do realizacji operacji (tzw. niekwalifikowalnych), powinny być tutaj wylistowane" (cz. VII.7.1. Instrukcji). Skarżący nie wykazał, że zaplanował koszty związane z zakupem samochodu ani również nie wyszczególnił zakupu pojazdu w ramach "pozostałych wydatków" niezbędnych do realizacji operacji. Nie wskazał również, że posiada w swoich zasobach odpowiedni pojazd.
W ocenie Sądu I instancji rację ma PLGD, że w tym konkretnym przypadku operacja nie mogła być uznana za innowacyjną z powodu niewykazania najważniejszego elementu do świadczenia usług mobilnych, jakim jest pojazd, którym skarżący będzie dojeżdżał do klienta. Brak tego samochodu powoduje, że skarżący nie będzie mógł świadczyć usług. Bez informacji finansowych nie da się ustalić, czy skarżący dysponuje środkami na zakup takiego pojazdu oraz czy pojazd, jaki skarżący miał zakupić ze środków własnych jest odpowiedni do świadczenia zaplanowanych usług mobilnych.
Zdaniem WSA Grupa dokonała prawidłowej oceny operacji skarżącego uznając, że w jego przypadku nie jest ona innowacyjna w zakresie zakreślony kosztami planowanymi do poniesienia, gdyż nie pozwala przyjąć, że usługi będą świadczone mobilnie. Wymieniony przez skarżącego w treści wniosku o przyznanie pomocy sprzęt, na zakup którego skarżący chce przeznaczyć uzyskane środki finansowe, może również służyć do świadczenia usług stacjonarnych w warsztacie, co stałoby w sprzeczności z mobilnym charakterem planowanej przez niego operacji. Opis innowacyjności przedstawiony w biznesplanie jest wobec tego niespójny z zakresem planowanych wydatków w ramach realizacji operacji.
P Ż zaskarżył wyrok w całości domagając się uznania, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny. Skarżący domagał się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Podhalańskiej Grupie Działania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):
l.l. prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
- – przyjęciu, że Rada PLGD dokonała oceny projektu dofinansowania złożonego przez Skarżącego w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny podczas, gdy kryterium wyboru projektu, tj. kryterium innowacyjności nie zostało określone w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, pozostawiający Radzie PLGD luz decyzyjny w tym zakresie.
- – niejasnym sformułowaniu kryterium innowacyjności stanowiącym jedno z kryteriów (braku) wyboru projektu do dofinansowania, co spowodowało błędne uznanie, że wniosek skarżącego nie spełniał kryterium innowacyjności przez Radę PLGD, które to stanowisko podtrzymał w wyroku WSA.
- – błędnej ocenie przez Radą PLGD oraz utrzymanie przez WSA stanowiska Rady PLDG niespełnienia kryterium innowacyjności we wniosku skarżącego.
I.ll. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 Ustawy o spójności w zw. pkt VII.8 Procedury oceny i wyboru operacji w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 poprzez ich niezastosowanie polegające na braku wezwania Skarżącego do uzupełnienia wniosku lub poprawienia oczywistej omyłki polegającej na uzupełnieniu punktów 6.2. i 7.1. tabeli w biznesplanie Skarżącego podczas, gdy wobec stwierdzenia braków w złożonym przez Skarżącego biznesplanie PLGD zobowiązana była do wezwania Skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, zatem zaistniały warunki do rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna P Ż oparta została na naruszeniu prawa materialnego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie stawia dwa zarzuty. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 i art. 44 ust. 1 u.z.p.s. polegając na błędnej wykładni wskazanych przepisów, skutkiem której było wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że PLGD dokonała prawidłowej oceny złożonego projektu, zwłaszcza że w tej ocenie uwzględniono wymaganą przez ustawę przejrzystość, rzetelność i bezstronność, w szczególności w zakresie oceny innowacyjności zgłoszonego projektu, w sytuacji gdy kryterium innowacyjności zostało w dokumentacji konkursowej ustalone w sposób niejasny. Skutkiem takiego działania PLGD było przyjęcie, że wniosek skarżącego kasacyjnie nie spełnił tego kryterium.
W drugim zarzucie skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 43 ust. 1 u.z.p.s. w związku z pkt VII.8 procedury oceny i wyboru operacji w ramach poddziałania, w którym złożono wniosek, polegające na niewezwaniu do uzupełnienia wniosku w zakresie punktu 6.2 i 7.1 tabeli w biznesplanie, w sytuacji gdy ten rodzaj braków powinien być usunięty jako braki formalne na podstawie stosownego wezwania wnioskodawcy.
Skarga kasacyjna z tak stawianymi zarzutami jest niezasadna, w związku z czym nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut pierwszy skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kryterium innowacyjności projektu ma być odnoszone do całej operacji prezentowanej we wniosku, zatem powinna być zapewniona spójność rzeczowo-finansowa wniosku, co oznacza, że wnioskodawca miał obowiązek wykazania tej spójności poprzez właściwe wypełnienie wszystkich zakresów wniosku. Z samego przedstawienia w biznesplanie, że z własnych środków zakupi samochód ciężarowy konieczny dla świadczenia usług innowacyjnych nie wynika realizacja warunku spójności projektu, skoro ten fakt nie znalazł stosownego potwierdzenia w wypełnieniu określonych fragmentów wniosku, które potwierdzałyby taką spójność. Braki w tym zakresie są wadą wniosku, bo jak trafnie zauważył Sąd I instancji założenia biznesplanu nie znalazły potwierdzenia w wypełnieniu tabeli 6.2 i 7.1. Zasada równości i przejrzystości postępowania konkursowego wynikająca z art. 37 ust. 1 u.z.p.s. wymaga jednakowego traktowania wszystkich uczestników.
To zaś nie pozwala instytucji prowadzącej postępowanie konkursowe na wzywanie niektórych wnioskodawców o uzupełnianie złożonych wniosków po dacie ich złożenia, skoro w tych samych warunkach i przy tak samo określonych kryteriach inni wnioskodawcy złożyli wnioski kompletne. Odstąpienie od takiego sposobu działania byłoby naruszeniem zasady równego traktowania. Postępowanie konkursowe, którego celem ma być przyznanie pomocy ze środków publicznych musi być sformalizowane, nawet gdy ten formalizm wydaje się nadmierny, bo korzystanie z takich środków nie jest prawem podmiotu. Z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, zgodnie z którym PLGD dokonała nienależytej analizy stanu faktycznego sprawy. Gdyby nawet tak było, to tej wady postępowania nie można by traktować jako naruszenie prawa materialnego, a w ramach takiego przecież zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę innowacyjności własnego projektu.
Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna, a więc jej zarzuty wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej, co oznacza, że Sąd II instancji nie ma możliwości prowadzenia kontroli wyroku poza zakresem sformułowanych zarzutów. Z tych względów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
W taki też sposób należy ocenić drugi z zarzutów kasacyjnych. Również on jest postawiony w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednak dotyczy kwestii procesowej, a więc nie wezwania wnioskodawcy do usunięcia wad wniosku, poprzez wypełnienie tych jego części, które nie zostały wypełnione. Artykuł 43 ust. 1 u.z.p.s., wskazując na możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku, odnosi się do takich braków, które związane są z jego formą, zatem przesądzają, że jest on niekompletny i z tego powodu nie może być poddany ocenie (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I GSK 2013/18, CBOiS). Do tej kategorii braków nie mogą być zaliczone te, które dotyczą treści wniosku, a więc braki merytoryczne, mimo tego że wiążą się ze sposobem wypełnienia dokumentacji tworzącej wniosek. Taki charakter mają wady wniosku złożonego w rozpoznawanej sprawie. Niewypełnienie niektórych części wniosku nie może być traktowane jako brak formalny, do którego miałby zastosowanie wskazany przepis. Z tego więc powodu zarzut naruszenia przez organ tego przepisu i akceptowanie tej sytuacji przez Sąd I instancji nie może być traktowane jako skuteczny zarzut kasacyjny.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.